中国对外政策及外交战略研究：反法西斯战争前的成果

三、积极应战中的其他外交运筹

对于中日矛盾所包含的重要国际关系，国民政府自“九一八”事变以来就十分清楚。因此，积极应战的前后，国民政府在考虑中日战争的同时，也积极思考与之相关的外交运筹。与决策相关的主要有宣战问题、军事上的敌我友问题、以申诉和寻求外交调解的方式遏制日本侵华等。

随着卢沟桥事变态势的恶化和中国应战准备的逐渐展开，绝交宣战问题提上议事日程，这一问题与战争的全面化还是局部化紧密相连。7月16日，行政院会议即开始讨论这一问题，接着军事委员会和外交部也对此加以研究。在行政院会议和何应钦主持的会报会议上，对此有两方面的考虑。一方面，“按实际一经开战，则侨民下旗归国，未有所谓局部化”。这就是说，中、日之间的战争不存在在局部化的问题。既然是全面化，必然“绝交宣战”。但“对敌之租界、兵舰、商船、居留民等”，则存在如何处理的问题。此外，由于日军在长江流域有驻兵，绝交有可能带来日军“到处开炮，我甚不利”。另一方面的考虑是，日军进攻二十九军，中央军加入自卫，其他地方不动，仍属于局部化。这样不会带来全面化的一些不利。最后，何应钦认为：“现我须全部准备，但究竟局部化与全部化，何者于我有利，在国际公约上手续如何，均须详为研究。”⁽⁴⁵⁾外交部在研究了具体情况后，认为：

如绝交后双方即具有交战国资格，现日本海军绝对优势，日本即可以交战国地位通告各国，禁止一切军需品及军需原料输入中国，其范围甚广，现我国一切军用品能否自给自足，大有问题。又绝交后，日本居留民及日租界之日人，仍可迁入英法等国租界居住，依然可以作造谣、扰乱、谍报等工作，英法租界必加以保护，我无法驱逐及拘捕之。但我国在日本之侨民，则无法保护，将被驱逐，甚至拘捕，而我亦无如许船只装载侨民归国。故两相比较，绝交后日方可以行使交战国权利，我方则不能享受交战国权利。⁽⁴⁶⁾

不难看出，中国受海军力量的孱弱、不平等条约的束缚，使中国如果绝交宣战将蒙受巨大的不利，妨碍自卫战争的进行。为此，外交部建议：“交战后不宜绝交，仍以如九一八时之状况为宜。”⁽⁴⁷⁾但须采取一些补救措施，其一是：“由军部将作战区域划为军事区域，所有区内之日本居民，可以驱逐出境，或请各国侨民撤退。且此区域，无妨放大区划。如在河北作战，即后方要点如武汉、浦口等处，均可划入军事区内”；“北平东交民巷之使馆区，战时亦可请其退出。”其二是上海公共租界，可以在作战时，向租界当局“提出书面要求”，或者通过英国疏通，使其禁止日本人以公共租界作掩护进行捣乱。⁽⁴⁸⁾外交部的这些意见几乎是决定性的。此后的中日战争在珍珠港事件前的一段时间内即以“战而不宣”的特殊方式进行。这种方式，尽管不能给日方以最大的限制和打击，使日方仍然能够利用这一方式留下的外交空间、开展活动，但同样也给国民政府外交上留下折冲余地。

军事上的敌我友问题，既关乎外交，也关乎敌我友军事力量的对比，从而决定军事战略，以及外交的努力方向。卢沟桥事变前，国民政府在制订军事作战预案的时候，就将中日战争时具有可能性的敌我友关系考虑在其中：“敌我两国如已入正式战争中，惹起俄日或美日战，甚至中俄美英联合对日战，则敌将以陆空军主力应付俄军，海军主力应付英、美，对我者只有一部分兵力而已”；“在中日战争而演成世界大战之初期，或由俄日或美日展开其端绪，则敌军为掠取资源，巩固作战之基础，或将以主力先对我军取攻势，使在短期内消灭我抵抗之能力与意志”；“敌国为对俄形成包围有利态势，或将以一部协助伪匪由多伦经张北—化德—归绥—包头—河套前进，以为向蒙古及陕、甘、新攫取根据。”⁽⁴⁹⁾这些估计表明，在国民政府看来，中日战争的发生和演变，依日本与俄、美、英的关系变化而变化。也就是说，无论是哪种可能，都将与大国紧密联系在一起。但不同的发生模式，对中国军事力量、战略的要求和影响也不同。国民政府预计了两种可能：其一是“只中日两国发生武装冲突”；其二是“由中日战争而惹起俄、英、美之对日作战”。在第一种可能模式下，只是简单的两国之间的战争，日方使用兵力不会太多。第二种可能则不同，由于苏、美、英的牵制，日本将“对我先取攻势”，所使用的兵力最多可达“卅至四十师团”，而其总体战略将是“武力恫吓，以达其不战而胜，遂行其外交谈判，以局部军事行动，实行其国策”。在此情形下，中国的应对战略应该是，“挫折敌之企图”，“于不得已时，实行持久战”⁽⁵⁰⁾，等待国际形势的变化。卢沟桥事变之后，7月20日，国民政府依据现实的国际关系，在筹划军事战略的时候指出：

日经济，俄国少，而以美为最多，英次之，英之经济封锁难能。美国中立法案于我不利，应行外交，使不行中立法案。俄国非在三条件之下，必不参战，惟仍应外交上尽力，希其在边境摇旗呐喊，以牵制F军不入关。1.中败日；2.中国持久甚久，日则精疲力竭；3.中俄政治发生关系，如同盟或走入第三国际路线。⁽⁵¹⁾

上述思考显示，国民政府认为：从军事要求着眼，美国和苏联必须是外交重点。对美的外交重点在使其中立法案不适应于中国，这样可以从美国购买必要的战备物资。此外，日本与美国经济联系紧密，对日本从事战争影响最大。对苏外交相对复杂，日本与苏联经济联系在大国中最少，但从军事上来看，苏联加入对日作战，当然更有利于中国抗战。而现实的政治关系，使得苏联只可能在日本败局已定，或者中国在政治和军事上都与其结盟的前提之下参战。而这对国民政府来说，几乎是不可逾越的障碍。因此，只能通过外交努力，使其对日军有较大牵制，而不使日本将兵力全部投向中国战场，从而增加战场压力。至于英国，外交上推动其对日实行经济制裁则有很大的困难。这些都反映了积极应战中的国民政府在军事、政治和外交上基本战略的考虑。

宣战问题、军事上的敌我友问题关乎外交的基本战略，寻求外交调解和遏制日本侵华在转向积极应战的过程中则是具体外交事务。但寻求大国对日本侵华的调解或遏制，是国民政府一直以来以欧美国家牵制日本战略思想所决定的，也是其在新情况下应对日本进攻的具体措施。

卢沟桥事变发生之初，美、英等国并不认为事态很严重。美国驻华大使馆在遣人前往调查后，认为双方都没有调动军队的迹象，也不认为会“预谋发动战争”，即使有冲突事件，也不会有大的麻烦。后得悉中、日双方因此而调动军队，才感觉到事态的严重性，但又认为采取行动是极为不智的。正因如此，当日本政府致函美国政府，声明加派军队仅仅是为了防范且希望和平解决时，国务卿赫尔竟然很相信。⁽⁵²⁾英国重视在华北的利益，尽管也像美国一样，卢沟桥事变之初并不认为很严重，但在7月12日后仍然采取了一些行动。一方面警告日本不能使华北形势进一步恶化；一方面也希望中国不要采取使事态恶化的行动。⁽⁵³⁾

7月12日，国民政府电请美国、英国政府调处。21日，蒋介石接见英国驻华大使许阁森，促请英、美联合表示一共同坚决明确之态度，以制止日本侵华。25日，蒋介石接见美国驻华大使詹森，指出：东亚局势已进入最后关头，美国政府应该注意转危为安之计；同时，美国是九国公约的发起国，在道义上和国际法上都有义务协助制止日本侵略行为。27日，蒋介石又接见德国、意大利、法国驻华大使，向他们声明中国乃为生存、自卫而战，希望国际间主持公道。此外，在这段时间内，中国政府也请求苏联和西方国家一起进行调停。

在是否对中、日之间的紧张关系进行调停的问题上，大国之间的态度很不一致。英国首先拒绝了中国的调解请求，但在7月13日仍以备忘录的形式向美国提议英、美、法一起要求日本节制行动，提醒日本在华军队已经足够应付卢沟桥事变。但美国对此并不热心，只是简单地呼吁“各国勿以武力贯彻政策”⁽⁵⁴⁾。在此情况下，英国一方面要求中国克制，另一方面向日本提出在已达成的停火协议的基础上进行调解，但遭到日本拒绝。此后，英国政府又表示，华北的紧张局势影响英日关系的改善，并多次要求美国一起共同进行调解，仍旧遭到美国拒绝。⁽⁵⁵⁾在美国拒绝参与的情况下（同时日本也拒绝调停），英国也转而退缩。这样，由国民政府出面呼吁的英、美调停，由于英国热心而美国冷淡，很快就走入死胡同。苏联外长李维诺夫对中国提出的调解要求表示，单独调解没问题，但是鉴于苏日关系状况，由苏联出面调停显然是不可能的；至于联合出面调停，则可以考虑。但一天过后，由于英国认为“苏联在现阶段参与可能会刺激日本”，苏联实际上拒绝了参与调停。⁽⁵⁶⁾到7月26日，尽管德国驻华大使陶德曼出来声称愿意调停，但日本已声明不愿意第三国干涉。卢沟桥事变后国民政府推动国际社会调停的努力也就无功而终。

国民政府希望，甚至急于要求国际社会对卢沟桥事变进行调解，是寻求和平解决事变、控制事态恶化的努力，是在总体上积极应战的前提下进行的，并且也很快放弃了对调解的不切实际的想法，转入抗战。因此，不能将其作为简单的“谋和”或“求和”看待，只能视为国民政府争取和平的努力。

在寻求大国调停的同时，向国际机构或条约组织申诉也几乎同时在准备之中，并在“八一三”事变之后具体实施。“七七”事变一发生，国民政府就开始考虑向国联申诉。7月21日，国民政府派定顾维钧、郭泰祺、钱泰为出席国联第十八届大会代表。7月30日，中国政府向国联递交了第一次声明书。9月4日，蒋介石借接见美联社记者的机会，再次重申，中国抗战非仅为中国本身之存亡而战，亦为维护世界之和平而战；制止日本之侵略行为，是九国公约与非战公约签字国以及国联各会员国之共同责任。⁽⁵⁷⁾呼吁国际社会共同承担责任。9月12日，中国政府又向国联递交了补充声明，指出日军种种违反国际法和屠杀平民的行为，妨碍世界正常秩序。同时，又以两次声明为依据，援引国联盟约第10、11、17条，诉请国联行政院根据形势，“对日采行经济及财政上之制裁，或其他积极有效办法”⁽⁵⁸⁾。国联行政院接到中国的申诉之后，将其列入行政院会议议程，并经由行政院主席提议、理事会通过，交大会远东咨询委员会审查。国联行政院此举的含义是：其一，由于远东咨询委员会是处理“九一八”事变时由国联大会决议设立，交由此委员会审核，即认定卢沟桥事变后的中日争议是“九一八”事变后中日争议的延续。其二，中国的申诉是向国联行政院提出的，交由大会设立的委员会审查实际上也交大会审议，不必要再经行政院决议即可提交大会。其三，美国是远东咨询委员会列席国，交由该委员会审查，实际上也可以推动美国和国联的合作。从中不难看出，英、法推卸责任，国联竭力拉住美国一起应对和处理事态变化的用心。日本拒绝邀请，重申直接交涉解决问题。在这种情况下，国联10月6日通过决议，其要点有：（一）争议牵涉到日本违反条约义务，因此不能仅由中日两国以直接交涉的方式予以解决；（二）应采取之第一步骤，似应为要求国联会员国中同时为九国公约组织之缔约国者，于最短时间内进行商讨；（三）国联大会对中国表示精神上之援助，并建议会员国勿采取足以减弱中国抵抗能力，以致增加其困难的任何行动。⁽⁵⁹⁾国联决议的这一处理方式，再次回避采取积极措施遏制日本、援助中国，而将责任推卸给美国，体现英法的意愿。对中国的抗战来说，尽管其没有规定会员国对日实施经济制裁，因而有消极意义；但要求会员国不给中国抗战造成负作用，则具有相对的积极意义。(www.xing528.com)

国际社会联合起来对日本经济制裁，是遏制日本扩张侵略最为有效的手段。但美国连出面担当九国公约签字国会议的东道国都推辞，而英国内阁则不愿意因带头实施经济制裁冒风险。⁽⁶⁰⁾面对国际社会的这种状况，国民政府一方面“希望有关各国不能坐失良机，立即进行商讨，采取最有效之措施，以制止日本之侵略”⁽⁶¹⁾；另一方面也开始了外交战略的调整。就前者而言，11月3日九国公约组织布鲁塞尔会议开幕。5日，国民政府国防最高会议做出决定：“对于九国公约会议，我应协助各友邦力促其成，并使公约发生实效。”因而，训令与会的中国代表，“对日绝不妥协”，“对与会各国代表力持合作”。⁽⁶²⁾随后，为表达中国对布鲁塞尔会议的希望，以及与国际合作的诚意和决心，蒋介石还专门对记者发表谈话：“深信公理正义之力量，一经发动，必至贯彻目的为止”，“中国除竭诚与合法集团努力合作外，决无单独与日本交涉之意向”。⁽⁶³⁾以推动会议能有比国联更为强硬的表示。就后者而言，这种调整具体体现在10月24日外交部对九国公约布鲁塞尔会议的外交指示中。具体如下：

（一）依照当前形势，会议无成功希望，此层我方须认识清楚。

（二）但我方对各国态度，需极度和缓；即对意、德两国，亦须和缓周旋，勿令难堪。并须表示会议成功之愿望，我方求在九国公约规定之精神下，谋现状之解决。此系我方应付之原则。倘各国以具体问题征询我方意见时，因日本以武力侵犯我领土，应先知日方之意思，故先请其转询日本后，再由我方予以考虑。

（三）我方应使各国认识会议失败责任应由日本负担，切不可因中国态度之强硬，而令各国责备中国。

（四）上海问题应于中、日整个问题同时解决，切不可承认仅谋上海问题之解决。

（五）我方应付会议之目的，在使各国于会议失败之后，对日采取制裁办法。

（六）我方同时应竭力设法促使英、美赞成，并鼓励苏联以武力对日。⁽⁶⁴⁾

文电中所提上海问题，系指“八一三”事变。这一指示显示国民政府外交考虑的几点变化：其一，国民政府已经相当清楚国联和九国公约组织都不可能通过如经济制裁之类的遏制日本侵略的具体措施，因而只能在会议失败之后，采取别的方式推动各国制裁日本。同时，对会议在如何处理中日问题上的考虑，也不主动表示意见和要求，这说明国民政府外交重点不在申诉政策上了。其二，为防止英、美等与日本一道，再使用“九一八”事变时“沪案”与“沈案”分开解决的方式处理中日问题，明确“中、日整个问题同时解决”的方针。这在全面抗战局面已经形成的前提下，是一个很明确的政策调整。它说明，在国民政府看来，中日关系发展至此已完全无局部和平的可能。其三，迫切希望苏联参与对日作战。苏联能否对日作战的问题，事变之初，在国民政府的军事部门看来可能性极小，也未作指望。指示中的这一变化，说明国民政府在全面开战三个月之后，已深感支撑战局之不易，想通过英、美方面的努力推动苏联对日作战。因此，布鲁塞尔会议开始前，国民政府的外交重点实际上已经开始转变。这种转变在后两日的指示中更为明晰。这份指示指出：

（一）继续运动各参加国政府及社会，加紧对日一致之经济压迫（积极的排斥日货，消极的不以财力物力帮助日本），务使国联谴责日本之决议事实化。

（二）向参加各大国请求战费借款及军械贷款，尽量予以满意之条件，关于运输事项，又需随时予中国以最大之便利。务使国联不减少中国抵抗力并帮助中国之决议具体化。⁽⁶⁵⁾

这就进一步确定在九国公约成员国会议上国民政府倾向于获得更多实际的帮助，甚至只要求国联相对软弱的决议能够在各国政府那里得到具体落实，而不指望会议上能通过什么实质性的决议。国民政府已由原来的期望国联或九国公约组织整体上遏制日本侵华，转而更倾向得到实际援助，从而更有利于抗战。

正如外交部所预见的那样，九国公约组织布鲁塞尔会议在经历了从10月3日到11月24日的漫长会期之后，以先后发表两个宣言作为会议的成果而以无期限延会告终。11月15日宣言稍有价值的一句话是：“对于日本固执其与所有其他签字国相反之见解，各国代表不得不考量其共同应取之态度”；而11月24日的宣言则只是重申要尊重九国公约的各原则，并无实际内容。⁽⁶⁶⁾布鲁塞尔会议的夭折，宣告了华盛顿体系的破产。而国民政府希望通过向国际组织申诉来制裁、遏制日本侵略的外交期望也因之而落空，转而开始重点争取有关国家的援助。