意大利养老金制度问题及解决方案

公平性差和不可持续是意大利养老金制度面临的两个主要问题，这都和碎片化养老金制度密切相关。意大利公共养老金是强制性的，采取的是现收现付制的融资方式，支付的待遇有伤残津贴、退休金和遗属养老金。根据参保人员的不同，公共养老金制度可以分为四大类。第一类计划的主要参保者是私人部门雇员，成员约为1 144.45万人。第二类计划的主要参保者是公共部门雇员，成员约有333.97万人。第三类计划的主要参保者是自雇人员，成员约为530.70万人。第四类计划的主要参保者是专业人士，成员约为24.94万人。^[3]在意大利，管理公共养老金的机构主要有两个：一是国家社会保险局，主要负责私人部门和自雇者养老金计划的管理；第二是国家雇员保险局，主要负责公共部门养老金计划的管理。^[4]

在上述四类大的计划当中，总计包含了47个养老基金。私人部门养老基金又根据行业不同分为多个，诸如工业部门（FPLD）、农业部门、交通部门等。公共部门又分为中央政府和地方政府雇员基金。自雇人员计划中包括手工业部门、贸易部门和农牧业部门基金等。另外，专业人士计划中包括律师、会计师、工程师、公证员、演员、运动员等职业，存在11个独立的基金。这些基金之间在缴费率、退休年龄、待遇计算等方面千差万别。传统上，俾斯麦福利模式下公共部门养老金待遇水平普遍较高，意大利也不例外。总体而言，公共部门养老金计划的缴费率低，提前退休年龄低，养老金领取基数高，替代率高。

公共部门养老金的待遇水平高，这成为私人部门争相攀比的对象。例如，在1968年，意大利三大工会组织（意大利劳动总同盟（CGIL）、意大利工会联盟（CISL）、意大利劳动联合（UIL））要求私人部门的养老金替代率从40%提高到65%（对那些缴费满40年的工人而言）。1年以后，在工会的压力下，政府把养老金替代率从65%提到74%，并且根据物价指数和工资增长率进行调整，以保持购买力，这使得替代率进一步提高。总体而言，此阶段的改革措施并不是消除公共部门特权，而是把这些特权扩展到私人部门。

表13.1　不同养老金计划的概况

资料来源：Lucio Baccaro，Richard M.Locke.Public Sector Reform and Union Participation：The Case of the Italian Pension Reform［R］.Paper to be presented at the 1996 Annual Meeting of the American Political Science Association，The San Francisco Hilton and Towers，August 29 − September 1，1996.

资历退休金（Seniority Pensions，也被称为工龄退休金）的扩展也是私人部门攀比公共部门的结果。资历退休金是意大利一种独特的养老金，即雇员在满足最低缴费年限后尚未达到法定退休年龄而提前退休时领取的养老金。最初，1956年公共部门开始实施资历退休金，20世纪60年代中期扩展到私人部门。^[5]但是，私人部门的工龄要求是35年，而在公共部门男性要求20年，女性只需要15年。例如，一个20岁开始在政府部门工作的女性打字员，35岁时就可以领取资历退休金，因此这也被称为婴儿退休金（Baby Pensions）。资历退休金给意大利养老金制度带来了沉重的财政压力，这是因为该制度使得雇员提前退休，导致雇员工作时间和缴费期限变短，而领取养老金的时间变长。同时，资历退休金也导致新的不公平，公共部门职员，特别是那些工作年龄较早的职员受益最大。因此，意大利养老金改革的重要内容除了逐步提高退休年龄外，就是严格限制领取资历退休金的资格条件。(www.xing528.com)

碎片化养老金制度产生的第一个问题是增加养老金支出、产生财政赤字。意大利公共部门养老金支出庞大是造成财政赤字的重要原因。在待遇水平上，公共部门养老金比私人部门慷慨，导致支出增加。在管理上，公共部门养老金计划独立于私人部门，无法实现管理的规模经济，增加管理成本。这都使得公共部门养老金赤字占总赤字的比例不断上升。从时间趋势上看，意大利养老金赤字在1995年达到231.25亿欧元，此后呈现下降趋势，2006年下降到90.55亿欧元。但是从结构上看，自从90年代实施改革以来，私人部门养老金赤字在不断降低，而公共部门的赤字在不断增加，1996年后者首次超过前者，2006年私人部门的赤字为24.57亿欧元，而公共部门的则高达85.86亿欧元，占总赤字的90%多。

碎片化养老金制度产生的第二个问题是强化了养老金制度的扭曲效应，导致意大利劳动参与率较低，劳动力不易流动。由于养老金待遇水平和退休年龄之间缺乏精算关系，这导致意大利养老金制度存在提前退休的激励。由于碎片化制度的存在，这使得劳动力在公共部门和私人部门之间以及其内部流动性不足，导致劳动力市场缺乏弹性。

碎片化养老金制度产生的第三个问题是公平性问题突出，公共部门和私人部门养老金待遇差别较大。在公共部门，养老金领取基数是职员最后1月的工资；而在私人部门，则是职员最后5年的平均工资。公共部门退休金的替代率在95%～100%，私人部门的则为80%。此外，意大利公共部门职员和自雇者享有养老金特权，他们的养老金缴费的回报率可能超过私人部门的2到3倍。

因此，养老金支出过高、劳动力市场扭曲效应、公平性问题和制度碎片化之间存在密切关系。不消除碎片化制度，就难以解决上述问题。不消除公共部门和自雇者的养老金特权，私人部门也无法接受削减养老金待遇的改革。

除了碎片化外，意大利社会救助制度极其不发达，缴费型待遇和非缴费型待遇严重混淆。社会救助计划作为社会安全网，主要帮助那些既没有工作也没有失业保险的人群，但是该计划从未建立起来，并且缺乏全国统一的法律框架。家庭津贴制度主要依赖现金转移支付。意大利政府并没有把家庭津贴看作普惠制的、具有社会团结功能、通过一般税收来融资的补贴。相反，意大利把家庭津贴看作工资的补充，通过社会保险费来融资。这导致缴费型待遇和非缴费型待遇相互混淆，使得政府无法清晰划分财政补贴的责任。

由于社会救助制度不发达，这使得一些伤残养老金存在扭曲和滥用现象。特使是在意大利南部，这种行为某种程度发挥了救助功能。正如一些历史学家所观察的那样：“在意大利南部，领取病残补助的人口比例居全球之冠，绝非偶然。盲人当司机，跛子在建筑工地干活，长期以来都是无奈的意大利人辛辣讽刺的话题。”^[6]