《规范性文件制定程序》

长期以来，我国规范性文件在制定程序上没有统一的规则，甚至仅依据领导的指示就可以制定一部规范性文件。应松年教授曾指出：“有的部门、机关往往凭某位领导的一个指示甚至一句话或者一次大会发言，便匆匆起草一个规范性文件，期间并没有经过认真周密的调查、考虑，更没有在一定范围内经过相关人员的必要讨论和磋商，听取意见，便草率发文或公布，缺乏应有的程序规则予以制约。”[2]

目前，我国各地方政府和部门对于规范性文件的制定管理的规范性认识不断加深，积极探索制定规范性文件的程序规范，但不同地方政府和部门对规范性文件的制定程序有不同规定。如《国家体育总局规章和规范性文件制定程序规定》第2条规定：“总局规章和规范性文件的计划、起草、审查、决定、公布、备案、解释、清理、修改和废止，适用本规定。”从该条来看，国家体育总局规范性文件的制定程序至少包含了计划、起草、审查、决定和公布五步程序。《国家知识产权局规范性文件制定和管理办法》第3条规定：“国家知识产权局规范性文件的起草、审查、批准、发布、备案、清理，适用本办法。”据此可知国家知识产权局规范性文件的制定程序为起草、审查、批准和发布。可见，不同部门对于规范性文件的制定程序的繁简程度不一。而且，在同一制定阶段，其具体制度设计也有所不同。例如，在规范性文件起草阶段，对于关涉公民、法人或者其他组织重大权利义务的规范性文件，一般都有听取权利义务相关人意见的规定，但是具体采取何种形式听取意见，以及对于意见的被采纳要求等方面的规定不同。有的部门规定，涉及相对人重大权利义务的，应当采取听证会的形式，听取相对人的意见；[3]有的部门则规定可以采取多种形式听取意见。[4]对于相对人的意见，有的部门规定应当根据这些意见，修改规范性文件的征求意见稿；[5]有的部门则将征求意见情况作为送审的说明材料，[6]并未要求在规范性文件中采纳所征求的意见。

相较于国务院相关部门而言，地方各级政府及其部门制定规范性文件的程序更是“形态各异”。如同为经济特区的深圳市和汕头市，对于规范性文件的制定程序规范不同。在审查决定环节，汕头市将市政府规范性文件和市政府部门规范性文件的审查决定程序分别进行了规定，[7]而深圳市则适用了统一的审查程序。[8](www.xing528.com)

对于规范性文件制定程序，国务院相关部门、各地政府及其部门虽然遵循的制定阶段大体相同，但是每一阶段的具体程序相差较大，所制定的规范性文件的科学性、合法性及合理性自然相去甚远，这也成了规范性文件一直被诟病的重要原因。