行政黑名单的内涵及应用

首先，关于行政黑名单的含义界定，有的学者认为，行政黑名单就是行政机关对具有违法违规行为的主体设定的一种信息记载目录，并以特定方式发布，进而对相对人行为或权利予以适当约束和限制的监管手段。[13]也有学者持认，行政黑名单是部分组织机构依据权限或者是法律法规的授权，面向实践中具有可能危害社会公共利益或他人受法律保护利益的违法、违规行为的公民、机构采取的向市场和社会进行公示或建立不良信息档案等方法对其进行相关资格限制或者不良信用揭示的一类规制行为。[14]上述两种定义表述相近，可以基本代表学界关于“行政黑名单”定义的主流观点。关于立法实践的看法，通过梳理可以发现，现有立法条文表述与学界观点基本一致。[15]

根据部分有关行政黑名单定义的表述，我们可以发现，“黑名单”的记录主体是行政机关或者法律、法规授权的组织，当然实践中行业组织也可以成为记录主体，如证券业协会发布的一系列“股票配售对象黑名单”的公告。记录的信息对象是公民、法人和有关组织，具体的可以包括商业组织、公民个体、企业负责人等主体；针对违反法律法规或行业规定的行为，[16]将其纳入名单内，以供机关内部、行业内部进行有关许可、评估等工作所用和社会公民查询以规避风险所用。黑名单记录的载体主要是公共信用信息，也即有关行政相对人的不良信息，行政主体根据自身负责领域对此类信息进行收集并建立一定的信息公布平台，以便利行政机关内部流通和普通民众进行信息收集与查询。关于黑名单适用的领域，通过对27部行政规范的梳理，我们发现基本上都是应用于安全生产、工商税务、交通运输、食品药品、融资证券等领域。[17]

根据对27部行政法律规范中关于列入行政黑名单的后果的整理，我们发现，行政相对人一旦被纳入行政黑名单，基本上在招投标、行政许可、融资贷款、资格认定、政府物品采购和有关市场准入等方面都会受到限制。其中2016年中办、国办联合印发关于建立健全联合惩戒机制的文件，[18]文件中规定了11类多达100多项联合惩戒措施，具体措施包括对相对人在部分领域任职资格限制、市场或行业准入资格限制、对从事特定行业或参加特殊项目进行约束等方面，[19]甚至还包括关于黑名单个人子女入学就读资格的限制，以一个规范性文件去限制相对人的受教育权不仅涉及违法，还可能涉及违宪，更有可能遭致公众对其效仿古代“连坐”制度的质疑和批评。对于各部委和各地出台的有关行政黑名单的相关规范，在关于失信惩戒措施的设定和实施方面固然可以实现某些管理目标，但从法律保留和公民权益保障方面观察是否合法合理还有待商榷。(www.xing528.com)

行政黑名单作为信用惩戒和社会防范的机制与工具，作用主要表现在：首先，黑名单具有失信惩戒的作用，其可以采取对相对人进行资质认定约束、入市约束等途径，对相对人的侵益行为进行规范。[20]立法上黑名单制度的惩戒措施正如上所述，基本可以涵盖从资格审查、评估申请、就业出行等各方面，以达到信用威慑、失信惩戒甚至违法惩罚的目的。再者，黑名单具有潜在风险警示、推动诚信社会建设的功能。在秩序行政时代，行政活动主要是对业已发生的行为作出反应，法律法规也可以列举出一些较为具体的事实来作为政府判断是否应该干预的考虑因素，并确定可以适用的措施，从而通过原则和规范来约束权力行使。而在现代社会中，规制主要面向未来，不仅传统行政管理活动需要变革，行为所涉及的平等主体或不平等主体之间的关系也呈现高度的复杂性和不确定性特点，严重依赖特定情景。特别是在行政管理活动中，对行政相对人来说，考虑其自身能力的不足以及风险评估可能产生的高成本，其难以对潜在风险进行事先评估和预防。典型的是在经济活动之中，交易者之间往往并不相识，很难掌握对方的具体情况，难以对交易过程可能出现的风险作出准确评估，一旦风险爆发极易造成利益的巨大损失。而在黑名单制度下，一方面，交易相对方会以黑名单的内容来对交易风险和对方信誉进行评估；另一方面，在信用经济建设的背景下，市场主体的信用作为其在交往过程中的一种无形资产，是在市场生活中所必须具备的素质。一旦交易主体被纳入行政黑名单并被向社会公布，则意味着作为企业立身之本的无形资产减少甚至灭失。以银行信贷领域为例，金融机构根据不同的信息考量以决定贷款量和抵押率。信誉良好的企业有形财产抵押率可能会相对比较低，并且企业信誉作为一种无形抵押资本，在贷款合同履行过程中，其与有形抵押物都属于企业的违约成本范畴，当企业的无形资本损失大于其贷款违约所获得的收益时，理性企业就会选择依法履约。[21]由此，黑名单制度不仅能够倒逼市场的诚信建设，也有助于降低交易风险，从而实现黑名单设立目的。