国家治理无论在具体方式上如何变迁，在本质上都属于公共权力的运作形态。诸如合同外包、政府采购、政府协议、混合契约、凭单制、政府担保等被公认为当代公共服务民营化的代表措施，同时也是国家治理的典型方式，而这些措施或方式都无法改变其背后公共权力运用的实质。因而在采取具体治理行动之前，首先应当解决的一个前设性问题是这项事务是否属于公共权力有必要介入的范畴，如果将市场调节可以解决的问题纳入政府职能范围，就会造成权力越位；在确定属于公共权力介入范畴的前提下，进一步明确是否能够采取合作、协商、市场化等治理方式，确定各种治理方式的适用条件以及可能存在的实施成本乃至社会风险。基于此，国家治理的行动边界，包括国家相对于市场而言的权力边界与各种治理方式相互之间的适用边界，两方面问题都有赖于法治化的手段予以明确。实现的途径是在针对各种具体治理方式的规则之上制定更具一般性、普适性的制度。从财政的角度来看，这种一般性、普适性的法治化进程就是财政立宪。
所谓财政立宪，是一种与特定“周期”内制定具体财政规则完全不同的决策过程，它是对适用于无限期未来的财政规则作出的总体安排。由于规则可能适用的周期被无限拉长，因此参与者对自身的未来处境无法确定，这就如同处于一个“无知之幕”的决策环境中，参与者更有可能达成一个对社会长远有益而不是仅仅满足个体短期私利的立宪契约。在财政立宪主义者看来，缺乏立宪选择下的财政安排是“周期内”的、规则之下的选择，是针对一时一地的具体问题作出决定，这种决定方式不会考虑未来各个期间的总体成本和收益，导致当期的财政支出规模扩张，形成所谓“民主的赤字”现象，而且公共选择的参加者都具有与从事经济活动相同的利己动机，不能将实现公共产品最优供给的目标寄希望于一个收入最大化的官僚政府。[9]唯有将财政立宪作为半永久性或长期性的社会结构特征，以阻止个人和集团包括政治家们热衷于考虑操纵基本的财政制度以实现短期目标的可能性，才符合社会整体的长远利益。[10](www.xing528.com)
财政立宪制度如何建立？可以采取财政基本法的形式首先规定国家与市场的边界，在此基础上针对属于公共权力范畴内的公共事务，规定财政活动——征税、预算、支出等应当遵循的基本原则，并对征税的税基、税率、税额占国民收入的比例等作出限制，控制政府的预算规模，约束政府的征税权与支出权。其次，是对各种治理方式的类型及其适用边界作出原则规定，例如财政领域的治理方式既包括通过提供政府采购的专项财政资金，实现公共服务提供者与生产者的分离（体现预算执行环节的合作治理），也包括就受财政资助的项目的优先性问题邀请公众参与决策（体现预算决策环节的合作治理）。考虑在预算执行环节引入治理方式的，应当就比较政府内部生产与外部购买的成本差异，确保公私部门成本核算的真实性作出原则规定。考虑在预算决策环节引入治理方式的，应当就各种分权程度不同的参与——分享式参与、协商式参与、咨询式参与及其适用标准作出规定：一般而言，预算事项期望得到公众认可的程度越高，就越适宜采取分权程度较高的参与类型，如分享式参与；或者是根据预算决策事项本身的性质及内容进行判断，与公众利益直接关联度高的预算事项具有更大的参与可能，而那些直接关联度低的预算事项，例如一般公共服务（国防、外交等），公众参与的空间就较小，可以采取咨询式参与。
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