预算弹性机制引入：推进财政法治研究

基于多种现实因素的夹击，预算法定及其所代表的传统预算权力的配置格局面临衰微的趋势。即使能够在理论上坚持政府支出的议会保留，也“不得不在预算实践中接受行政机关的实际主导地位”。在这一意义上，议会的至上权威性在预算领域内似乎仅体现在“理论中和形式上”。^[24]那么，这是否意味着预算法定已经根本动摇，甚至没有再存在的价值？事实上，从各国预算法治改革来看，支撑预算法定的支出控制原则的确有一定程度的松动，但并不足以根本动摇预算法定在预算法律体系中的地位，相反，预算法定在制度重建基础上还得到进一步强化。重建的途径就在于引入预算弹性机制。这一机制包括两个层面的内容：（1）弹性空间的赋予，表现在允许一定范围内的预算科目流转、经费继续使用，允许预算执行中债务或赤字增加，允许优先满足应急性支出的需求，从而在支出金额、支出目的、支出期间、支出优先性的顺序等方面具有一定弹性空间，以协调预算与现实之间的矛盾。（2）控制重心的转移，表现在不仅要审查预算科目内部的安排，而且注重预算决策与外部因素（涉及法定支出、政策支出、应急支出）的关联；不仅要求预算执行者的支出行为获得初始授权，更要确保事后的运作过程（涉及中长期支出、预算追加、预算赤字、公债发行）具有可持续的正当基础。可以说，预算弹性机制是向执行者让渡了一定自由，在可预见性原则和平衡性原则方面适度放松了约束，却由此产生了一种更有效的控制，扩大了预算的有效适用范围，在全面性原则上有所增强。因此，预算弹性机制的意义就在于：一是使预算的适用范围随着事前授权的扩大而相应扩大，有利于遏制执行者的预算外支出行为，从而更能强化预算法定的效力；二是使预算执行中的变动更加多元，并且具有实质控制的效果，从而实现立法者与执行者预算权的平衡配置；三是使预算与现实之间建立双向互动的关联，既能保持预算对现实的开放性，也能缓冲乃至抵制现实对预算的压力，从而建立预算支出的新型法律规制秩序。

从实践中看，建构预算弹性机制的路径包括微观、中观和宏观三个层面。

一是确立预算变动的技术规则，即微观控制型进路。它改变了基于传统的可预见性要求所设置的僵化执行规则，同时又不失可控性。制定预算的多数活动是技术性的，改变预算的过程同样依赖大量的技术性规则。“预算通过一系列技术性因素与环境适应”，^[25]包括追加拨款、削减开支、延期支付、重新立项、应急基金和预算科目流转等。这些技术性因素通过改变既定的预算安排以确保预算执行中的弹性，又依据“预算改变”的程度来划分立法审议与行政裁量的界限，从而确保弹性的适度与可控。具体而言，就是将可能影响社会公共利益的重大执行变动纳入立法审议范围，其他轻微变动则由行政裁量决定。因其制度设计围绕预算资金使用展开，故称为微观控制型进路。以预算科目流转为例，英国预算法规定“一个部门可以在一个决议拨款中的两个款项之间进行拨转，但不能将一个决议拨款转到另一个决议拨款。这种拨转须经议会批准”。日本预算法规定政府只能在“细目之间作调整。细目指的是同一政府部门内部同一种政策目的且同一种经济性质内部的调整”。^[26]此外，按照日本灾害防治法律的规定，灾害应急支出超过法定预算的，应当向国会提交补正预算以弥补法定预算的不足，而不得从行政性经费或其他科目中流转资金用于应急支出，这也体现了“同一政策目的”“同一经济性质”的限制要求。美国《1990年预算执行法》设定了一个“防火墙条款”，禁止把国防支出、国际援助支出等项目所节约经费转移为国内其他自主性支出，^[27]这也是基于科目性质、目的的考虑对预算科目流转方向进行的限制。整体观之，域外预算法上对预算科目流转的态度宽严不一，但都提供了有条件流转的弹性空间。(www.xing528.com)

二是实施新绩效预算，即中观控制型进路。它改变了可预见性原则之下偏重于投入控制的格局。新绩效预算区别于传统预算最大的特点在于将预算资金的分配与预算资金的使用效果联系起来，从投入控制转变为结果控制，从对支出部门的外部控制转变为自我管理。赋予管理者使用资金的自由度与灵活性，同时管理者对自己的决策后果承担责任。因此，它的弹性体现在资金的具体使用上，管理者有权根据环境的变化和自身的特点来选择最有效率的投入组合，同时保证其决策权力能够向下属工作人员提供足够的激励。适度与可控体现在绩效与预算的联系以及运用绩效信息对管理者进行绩效问责上，也就是说，资金运用的弹性是受结果束缚的。“一旦结果目标不能实现，他们就要承担管理责任”，^[28]并且下一年度的预算规模将被削减。因上述制度设计注重对预算执行过程的绩效控制，在此前提下放松对预算资金使用的具体控制，故称为中观控制型进路。自20世纪80年代以来，不少国家推行的预算制度改革便是以新绩效预算为主流。例如美国制定《政府绩效与成果法》，要求各个部门在为项目进行辩护和要求拨款时必须明确产出和结果并对它们进行测量；其另一部法律《联邦职业培训合伙法》规定“主持培训的人的报酬，不是根据登记的参加职业培训的人数，而是根据受训的人得到就业的人数来计算”。^[29]新西兰的《公共财政法》明确规定以产出和结果为基础编制预算。

三是制订预算总额计划，即宏观控制型进路。预算总额计划是在中长期（一般是3～5年）预算年度内对财政支出总额、财政收入总额、财政收支差额及政府公债确定约束条件的制度安排，它改变了传统的实施年度控制的平衡性原则。由于这种控制机制是先自上而下地设定支出目标及总额，再由各部门具体编制预算，注重宏观层面的预算引导以及政策决策过程和预算过程的外部联系，故称为宏观控制型进路。其弹性表现在目标指引、跨年度经费授权和保持指标动态平衡上。例如澳大利亚预算制度改革的目标是“发展更好的手段来识别和确定预算的轻重缓急，以确保最好的总体结果能够实现”；新西兰的《财政责任法》要求政府说明广泛的战略优先顺序，指导政府的预算准备。^[30]此种目标指引本身不具有直接约束力，是方便政府能够在总额控制下灵活确定年度预算开支重点。又如，德国《经济增长与稳定法》、台湾地区“预算法”等都设立了跨年度经费授权制度，行政机关有权分年编列跨越几个会计年度的继续使用经费，立法机关不必逐年进行年度预算审查。^[31]如果年度预算有增支需求或者出现赤字增长情况，则允许在支出、收入、赤字和公债指标之间寻求动态平衡。例如，美国《1990年预算执行法》规定联邦政府预算案中的赤字上限可以上调，条件是因增支或减收引起的赤字必须通过增收（开辟新的收入来源）或减支（减少其他开支）的办法——现收现付制得到弥补；在州及地方一级政府，由于禁止预算出现赤字，美国一些州宪法中还允许发行少量的公债以弥补收支缺口，或者要求先行以年度税收进行补偿，当发生紧急事态或者税收失败而引发财政赤字时得发行限量公债，并在规定时限内偿清。^[32]弹性的适度与可控体现在总额控制与关联审查上。首先确立收入、支出、赤字和公债等各项分类指标的总额计划，然后对所有影响预算的行动（包括法律法规和公共政策）进行关联审查，以便及时纠正对总额计划的偏离。例如，加拿大、澳大利亚政府成立专门委员会评估、审查支出项目的效果并有权决定改动甚至取消一个项目；美国在参众两院分别设置了常设的预算委员会，负责审查社会保障支出和公债等项目，其作出的决定将作为国会各具体委员会从事拨款的依据。