财政法治研究：总额控制机制及其指标体系和约束机制

总额控制是指在中长期（一般是3～5年）预算年度内对财政支出总额、财政收入总额、财政收支差额及政府公债确定约束条件的制度安排。它的特点是在预算编制和执行之前先就中长期的预算年度自上而下设定支出目标及总额，再由各部门具体编制年度预算。因此，总额控制独立于年度预算过程，并对整个预算过程构成约束力。在预算执行中，各个支出部门应当按照总额控制要求和预算资金将本部门支出控制在预算授权范围内，不得实施导致总额被突破的行为，否则将承担相应的法律责任。这就意味着，对财政活动合法性的判断不再局限于形式上的规范性标准，还包括实质上的财政总额标准。对总额控制机制的理解应当注意以下方面：

第一，总额控制是建立在具体的预算分配规则之上的，更为宏观而抽象的法律机制，属于规则之规则，也就是财政宪法、财政基本法的范畴。但正如前述，预算法在我国承担了一定财政基本法的功能，在尚未正式启动财政基本法的立法工作之前，在预算法中先行制定总额控制的目标、原则、适用期限、实现机制等方面内容对于解决财政支出的扩张问题具有重要的现实意义。基于此，可以考虑在《预算法》的“总则”部分对总额控制的含义、方式、期限等作出原则性规定，尤其是有必要对适应总额控制要求的跨年度支出框架进行设计。一个多年度的控制机制既可以在充分实施的过程中确立一些重要的分界点，从而为政策调整和实现跨年度的预算平衡提供机会，同时也可以防范短期财政控制的失效，审查各种政策法规变化及其对预算分配产生的影响。在《预算法》修订后，国务院颁布了《关于深化预算管理制度改革的决定》，规定“财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划，对未来三年重大财政收支情况进行分析预测，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制和评价办法”，这为形成我国的中长期支出框架提供了依据。

第二，总额控制并非仅仅针对某一单项指标，而是包括财政支出总额、财政收入总额、财政收支差额及政府公债在内的，反映财政运行状况的全方位指标。这样做可以避免单项指标对预算行为的扭曲。以赤字控制为例，如果一项财政约束条件限于财政赤字的削减，那么为达此目标，可能迫使当政者通过增加财政收入，而不是削减支出来实现。因此，在《预算法》中有必要对总额控制的具体指标作出全面列举。从国外实践看，主要采取三种指标：一是各项控制要素占国民生产总值的比重，如欧盟《马斯特里赫条约》规定成员国的公共部门债务占GDP的比重不得超过60%，公关部门的预算赤字占GDP的比重不超过3%；二是支出增长率水平，如加拿大的《支出控制法》规定在未来五年时间里将支出增长速度控制在3%以内的水平；三是依照一定分类标准设定的各类主要支出部分的总额，如瑞典、美国、澳大利亚等国将支出划分为若干类别，分别就各类支出规定预算支出限额。这些总额控制指标并不是对财政支出额度的绝对限制，而是以比例的方式通过综合反映各个控制要素（如收入、支出、债务、赤字等）相互之间及其与宏观经济发展之间的关系，控制财政支出增长的速度与规模。在我国《预算法》上可以首先建立总额控制的指标体系，尔后通过制定专门的中长期控制规则，细化指标内容及其约束机制，在此基础上，形成滚动执行的中长期支出框架。就总额控制的约束力而言，《预算法》可在绝对限制支出增加（意味着强制性约束力）与不限制预算变动（意味着非强制性约束力）之间选择一个折中方案，即允许预算变动，如追加支出，但要求必须通过其他支出项目的削减或者提供其他正当的收入来源作为补偿，以保持预算平衡。(www.xing528.com)

第三，财政支出总额是诸多财政指标中最重要也是最难控制的一环。收入、赤字、公债的增加往往都基于支出增加的需求。要实现财政支出总额的控制应当细化到主要支出项目上，尤其是法定支出项目不能被排除在财政支出总额控制清单之外。对此，《预算法》上有必要设置新增法定支出的预算条件，例如减少其他支出或者增加收入；规定法定支出的绩效评估机制，提升支出绩效水平；更重要的是，建立政策法规成本的预算审查机制，对那些足以改变既定预算安排的政策法规进行成本审查。

第四，根据总额控制机制制定的中长期支出框架不仅对政府的财政支出行为产生制约，而且对可能导致支出增加的立法活动亦会产生影响，尤其是如果允许立法机关在预算执行中通过制定新法而不受限制地改变预算，那么总额控制的目标将难以实现。因此，为平衡立法机关的预算审批权与实现总额控制的目标定位，可以规定由立法机关对财政总额或者中长期支出框架进行表决，以增强立法机关同时肩负总额控制监督者与执行者的角色意识。