完善人大预算监督法律制度，推进财政法治研究

首先，预算执行中的变动应当比《预算法》上的“预算调整”概念的内涵更为宽泛，它既包括涉及总额变动的预算调整，也包括预算执行中的其他变动，例如预算科目流转、预备费动用、超收收入使用、预算周转金使用。对此，在《预算法》中应当予以明确，以确定与不同变动相适应的控制机制。在此基础上规定人大审议与行政裁量在决定上述变动中的权限，既实现人大对预算执行过程的动态与事前监督，也不妨碍预算执行中所需的弹性。例如对预算科目流转附加条件，规定超出一定范围的流转活动，包括特定经费的流转、人员经费流入、民生经费流出、经费流转总额达到总支出一定比例等，不允许行政裁量决定，而须经人大批准。当然，为提高效率，审议可以由人大内设机构来完成，并且允许对预算调整方案进行修正，而并非仅仅限于批准或否定。如果调整权限过于单一（要么全部通过，要么全部否定），则既会给审议机关或机构带来沉重的程序负担，也无法真正保障预算的效力。

其次，进一步扩大预算调整的适用范围，增强人大对预算执行中影响社会公共利益的重大变动实施监督的权力。属于预算调整范围的，应当包括预算总额的追加、追减及预算赤字水平的改变。建议在《预算法》规定的基础上，将预算执行中因法律法规导致预算支出总额增加的情形纳入预算调整范围，从而为预算之外的增支需求设置程序“过滤”机制。

再次，为避免预算调整过于频繁启动，也有必要限定预算调整的启动次数与时间。《预算法》规定“预算调整方案应当说明预算调整的理由、项目和数额”，目的是通过对预算调整方案编制形式的要求，在一定程度上限制政府预算调整的启动权。但是由于预算调整启动的次数、时间等未作规定，而在理论上，基于政府部门裁量的“必须作出并需要进行”的预算调整可以多次反复进行，导致预算调整启动过于频繁，失去实质可控性，因此，预算调整的启动次数和时间应当限定。结合预算执行的实践，可以规定一年内预算调整的启动次数不得超过两次，时间集中于第三季度。

最后，《预算法》应当构建、完善地方人大对地方债的过程控制及对预算赤字的动态调节机制。修订后的《预算法》针对人大对地方债的管理主要体现在两个方面：一是全国人大及其常委会对地方债举借总额的审批，二是省级人大常委会对列入本级预算调整方案的举借债务的审批。立法提供的主要是人大对地方债的总额控制机制，而在地方债使用、偿还以及风险监控等过程控制方面，人大预算监督权与政府预算监督权的横向配置明显不均衡。相对于国务院及其财政部门的主导地位而言，人大整体上对地方债的运行过程缺乏必要的介入；与此同时，在人大权力体系内部，省级人大对同级政府地方债的运行监督缺乏法律依据。而事实上，无论是应然层面地方人大与政府权力均衡配置的需要，还是基于实然层面地方人大相对于中央政府部门具有的信息优势，都应当赋予省级人大及其常委会对地方债的过程控制的权力。当然，国务院财政部门可以发挥其在不同区域间统筹协调与信息整合的优势，在此基础上，地方人大及其常委会与国务院财政部门可以建立地方债过程控制的协作与信息共享机制。该机制与全国人大及其常委会负责审批的债务总额控制机制、国务院负责审批的分区债务限额控制机制一并构成地方债完整的法律规制机制。除了强化地方人大对地方债的过程控制之外，还应当进一步完善地方人大对预算赤字的动态调节机制。《预算法》允许省级一般公共预算年度执行中增列赤字并在下一预算年度予以弥补，从而建立了跨年度预算平衡机制，这是对传统的年度性原则及平衡性原则的重大突破。但是尚未解决的问题是，这种机制仅仅解决了预算赤字在不同预算年度之间的动态调节问题，而没有解决在更为宏观的中长期预算年度内究竟如何控制包括支出在内的财政总额问题，因此，尽管在跨年度区间内预算可以逐步实现平衡，但是总的支出却在不断上升，收支不平衡的压力以及财政不稳定性的风险也将持续存在。事实上，从十八届三中全会提出“从单纯的赤字规模审查转向支出预算及政策的审查”能够看出，预算赤字控制的方向已经转向外部支出及相关政策的审查，这就涉及对影响支出水平的公共政策进行预算成本审查的问题。基于此，《预算法》不能仅仅停留在预算赤字的跨年度调节上，还应当进一步建立实体性的控制机制，包括总额控制机制以及在此基础上形成中长期支出框架，这是从源头上控制支出进而减少赤字的基本途径。

【注释】

[1]比如《上海市闵行区人民代表大会常务委员会预算审查监督办法》第10条规定：常委会财政经济工作委员会和其他相关工作委员会根据需要可以提前介入预算编制工作，通过调查研究，了解预算编制和预算执行情况，对预算编制和执行中的问题提出意见和建议。《武汉市人民代表大会常务委员会关于市本级预决算初步审查工作的若干规定》则进一步将人大预算工作委员会提前介入预算编制作为一项法定职责，其第5条规定：预算工作委员会应当提前介入市本级预算草案编制，调研经济运行和预算执行情况，听取市财政部门关于当年预算执行和下年预算安排情况报告，征求市人大有关专门委员会、政府有关部门、单位和人大代表意见，并向财经委员会提出预先审查情况报告。

[2]《上海市闵行区人民代表大会常务委员会预算审查监督办法》第11条规定：在区人民代表大会会议举行的45天前，区人民政府应将预算草案提交常委会。预算草案应包括以下内容：（1）一般预算收支总表科目列到类、款，重要的列到项及说明书。（2）基金预算收支总表。（3）各预算单位支出明细表。（4）除部门预算以外的其他专项资金安排表。（5）1000万元以上项目的财政性资金投资表。（6）农业、教育、科技、社会保障支出明细表。（7）区人大常委会要求报送的其他材料。第13条规定：在区人民代表大会会议举行的30天前，常委会应对预算草案进行初步审查，提出审查意见。会议期间，区人民政府及其财政部门负责人应到会听取意见，并接受常委会组成人员的询问。区人民政府及其财政部门应根据常委会的审查意见，对预算草案进行修改。常委会对预算草案进行初步审查应当包括以下主要内容：（1）预算安排是否符合法律、法规的规定和国家的财政经济政策。（2）预算安排是否符合本区经济社会发展的实际情况，是否与国民经济和社会发展年度计划相衔接。（3）预算安排是否科学、合理、完整，应纳入预算的收入是否全部纳入预算；预算支出项目是否恰当，支出结构是否合理，是否保证了政府公共支出基本需要；是否坚持量入为出，收支平衡原则。（4）为实现预算拟采取的各项措施是否切实可行。（5）其他重要事项。

[3]《武汉市人民代表大会常务委员会关于市本级预决算初步审查工作的若干规定》第7条：预算工作委员会应当向财经委员会全体会议报告市本级预算草案的预先审查情况，并向市财政部门通报市本级预算草案的初步审查意见。财政部门应当对初步审查意见进行研究，并于收到意见后7日内，向财经委员会和预算工作委员会报告意见的采纳情况和没有采纳的理由。(www.xing528.com)

[4]比如江苏扬州市人大常委会从市审计、国税、地税、人行、发展计划委等部门邀请了7名对预算工作熟悉的人员组成咨询组，作为人大财经工委（预算工委）的咨询机构，其职责是：配合财经工委对财政预（决）算草案、预算调整方案草案及部门预算草案进行初步审查，对部门预算执行情况、重大项目财政性资金使用情况等事项进行专题调查，并及时提供咨询性建议和意见。参见韩春胜：《地方人大预算审查监督之创新》，载《人大研究》2008年第1期。

[5]比如《山西省预算监督条例》第21条规定：在预算监督过程中，各级人大常委会认为必要时，可以要求本级人民政府责成审计部门进行专项审计，并向本级人大常委会报告审计结果；第22条规定：对于审计部门审计中发现的违法违纪问题，各级人民政府应当向本级人大常委会报告查处和整改的结果。

[6]关于初步审查兼顾合法性与合理性的立法范例，在多个地方性预算监督条例中均有体现。比如《广东省预算审批监督条例》第10条：对预算草案，主要审查以下内容：（1）遵守预算法和有关法律、法规的情况。（2）各项收支依据；贯彻量入为出、收支平衡原则的情况；是否符合国民经济和社会发展计划以及有关的财政经济政策。（3）贯彻预算收入与经济增长相适应的原则的情况；是否隐瞒、少列按规定必须列入预算的收入。（4）预算支出结构情况；是否贯彻勤俭节约的方针，确保重点，统筹兼顾，在保证政府公共支出合理需要的前提下，妥善安排其他各类预算支出。（5）群众关心的涉及预算收支的重大问题是否做了恰当安排。（6）其他重要问题。在审查预算草案的同时，还应当审查人民政府为实现预算拟采取的各项措施是否合法可行。《广西壮族自治区预算监督条例》第8条：对本级预算草案进行初步审查的主要内容：（1）预算编制符合有关法律、法规以及贯彻积极可靠、量入为出、收支平衡原则的情况。（2）预算安排符合国家的财政政策以及本地区经济和社会发展实际的情况。（3）收入的安排与地区生产总值的规模相适应的情况。（4）预算支出结构、各项法定重点支出项目的合法性和合理性。（5）设置预备费的情况。（6）实现预算拟采取的措施的可行性。（7）对上年预算执行情况评价。（8）其他重要问题。《山西省预算监督条例》第9条：（1）预算安排是否符合法律、法规的有关规定，是否符合财政经济政策，是否符合本行政区域经济和社会发展的实际情况。（2）是否坚持量入为出、收支平衡的原则。（3）收入、支出是否真实合理，采取的措施是否积极可行。（4）国家和本级为保障人民群众生活所规定的由财政承担的支出是否做了恰当安排。（5）其他重要问题。

[7]比如《广东省预算审批监督条例》第14条第1款规定：大会主席团、人民代表大会常务委员会、人民代表大会各专门委员会、人民代表大会代表10人以上联名，可以书面提出预算草案修正案，预算草案修正案必须对所提议的事项、理由作出详细说明；提出增加支出的修正案，必须相应提出增加收入或减少其他支出的具体方案。《海南省各级人民代表大会及其常务委员会审查监督预算条例》第15条规定：在人民代表大会会议期间，代表10人以上联名，可在主席团规定的期限内提出修改政府本级预算草案的议案，由主席团决定是否列入大会议程；或者先交人民代表大会有关专门委员会、人民代表大会设立的有关预算审查委员会审议，提出是否列入会议议程的意见，再由主席团决定是否列入大会议程。

[8]比如《广东省预算审批监督条例》第14条第2款、第3款规定：大会主席团、人民代表大会常务委员会、人民代表大会各专门委员会提出的预算草案修正案，由大会主席团决定提交大会审议，或者先交人民代表大会财政经济委员会或者人民代表大会预算委员会审议，提出审议意见，再由大会主席团审议决定，提交大会审议；人民代表大会代表10人以上联名提出的预算草案修正案由大会主席团决定是否列入大会议程，或者先交人民代表大会财政经济委员会或者人民代表大会预算委员会审议，提出是否列入会议议程的意见，再由主席团审议决定是否提交大会审议。这就意味着预算修正案是否纳入正式审议议程取决于议案提出的主体以及大会主席团的态度。

[9]所谓增额修正是指为预算案中的某一支出项目增加金额或增设预算中没有的支出项目；所谓减额修正是指削减预算案中的某一支出项目金额或全部删除某一支出项目。

[10]张献勇：《论人大的预算修正权》，载《学术研究》2009年第7期。