推进国家治理现代化：民生保障的事权划分及局限性研究

1.宪法制度

《宪法》及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等宪法性文件对如何在政府间划分民生保障事权缺乏明确规定，只是笼统规定了中央与地方行政机关的职权范围。比如《宪法》第89条规定，国务院负责领导和管理“经济工作和城乡建设”、“教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作”、“民政、公安、司法行政和监察等工作”，负责编制和执行国家预算，第107条规定，“县级以上地方各级政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”；《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条规定，县级以上地方各级政府“执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”。上述规定侧重于行政职权的赋予及其内容的列举，而缺乏对不同层级间政府职权的划分及对相同职权内容在不同层级政府中的配置；侧重于从行政管理的角度规范财政事务，依附于行政区划设置财政管理格局，缺乏对财政事权的独立考量。总之，政府间事权的划分涉及财政分权的重大宪政体制问题，但现有的宪法性文件仅仅明确了公共权力相对于市场而言的横向边界，对于公共权力内部事权的纵向划分缺乏制度关照，对于教育、文化、卫生等民生支出如何在不同层级的政府中进行配置，更是缺乏基本规定。实践中对民生的保障更多依据自上而下的行政管理原则，由上级政府确定或调整下级政府的事权范围。典型例证是2008年四川汶川大地震后国务院办公厅发布《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》，统一部署对口支援任务，提出“一省帮一重灾县，举全国之力，加快恢复重建”，明确要求19个省市以不低于1%的财力对口支援重灾县市3年。灾区恢复重建事关灾区居民的民生保障，但从支援方而言，实施对口援建无疑增大了其事权范围，而作出这一调整的依据仅仅是国务院的政策文件。

2.分税制财政管理制度

国务院《关于实行分税制财政管理体制改革的决定》（以下简称《关于实行分税制的决定》）作为一部行政法规，在很大程度上扮演了财政宪法的角色，它对政府间尤其是中央政府与地方政府间的事权划分进行了规定，但尚不足以成为民生保障事权划分的基本依据。其规定中央财政主要承担的事权范围是：国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出，具体包括国防费，武警经费、外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费，由中央财政安排的支农支出，由中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出；由地方财政主要承担的事权范围是：本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出，如地方行政管理费，公检法支出，部分武警经费，民兵事业费，地方统筹的基本建设投资，地方企业的技术改造和新产品试制经费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费，价格补贴支出以及其他支出。从上述规定来看，与民生保障直接相关的教育、文化、卫生等领域既属于中央财政的支出范围，亦在地方支出之列，而具体的分工标准并不明晰，究竟哪些归入“中央本级负担”，哪些又作为“地方文化、教育、卫生”的范畴，实际上没有得到明确。与此相对，分属中央与地方征管的税种、分享比例却有较明确的规定。依照该规定，分税制的基本内容是“按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围”，再“根据事权与财权相结合的原则”进行税收征管权的划分，换言之，事权划分是财权划分的前提。但是从该规定的名称以及所确立的指导思想来看，如何进行分税以保障中央财政收入的稳定增长才是其力图解决的主要问题，对事权的划分明显不够重视，因而无法为民生保障提供具有可操作性的依据。

3.预算法律制度

1995年开始施行的《预算法》完全承继了《关于实行分税制的决定》的内容，除了概要性地规定“国家实行中央和地方的分税制”、列举预算收支范围、确立预算管理的纵向级次（即一级政府一级预算）及横向分割（即同级人大对政府的预算审批）之外，就政府间事权的划分问题并未作进一步规定。在《预算法》修订过程中，公布的两次修订意见稿曾就建立财力保障与支出事权相匹配的财政管理体制，以及政府与人大的相关权限作出原则规定，即“各级政府之间应当建立财力保障与支出责任相匹配的财政管理体制。中央和地方的分税制财政管理体制，由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会备案。地方各级政府之间的财政管理体制，由各省、自治区、直辖市政府规定，报本级人民代表大会常务委员会备案”，这一规定采取了“分税制财政管理体制”的提法，意在对财权、事权以及财政转移支付作出全面规定，打破了过去重财权划分轻支出责任的观念误区；同时提出“财力保障与支出责任的匹配”，较之长期使用的“财权与事权匹配”的提法亦更为科学，一方面凸显了财政支出的责任蕴涵，另一方面更为全面地涵盖了用于支撑支出责任的收入来源。而引起较大争议的是该规定作出的政府与人大在决定财政管理体制上的权限安排。异议者认为财政管理体制的调整属于重大事项，应当报经人大常委会批准而非备案，但肯定者指出我国现阶段适应经济社会发展需要的财政管理体制可能会时常发生变动，由政府规定报人大常委会备案的做法更有利于推进改革，提高效率。由于在此问题上无法取得共识，2014年修订的《预算法》最终删除了修订意见稿中的新增表述，回归到原有的“国家实行中央和地方分税制”的规定，因此目前的《预算法》在政府间事权划分的问题上没有提供新的、有价值的规范依据。整部法律集中关注的是从预算编制、审批到执行、监督的预算运作过程的规范问题，它侧重于从预算管理的角度进行相应权力，即预算编制权、预算审批权、预算执行权、预算监督权的配置及对权力相互间的关系进行定位，实质上是对预算管理内部权力的分割。而预算管理只有在确定一定级次政府事权的前提下才可能启动并有效运作，《预算法》恰恰将这个重要的前提性问题虚置化，交由一部在立法层级上更低的行政法规去规范，这不能不说是新《预算法》的一个缺陷，使《预算法》丧失了其作为财政基本法本应具有的功能。(www.xing528.com)

4.财政转移支付法律制度

政府间财政转移支付是政府间财政关系制度的重要组成部分，其重要的功能定位在于：弥补地方财力不足，保障地方政府拥有足够的财力来履行支出责任，同时实现特定的政策目标。财政转移支付本身虽不直接解决事权划分问题，但两者关系密切，从财政转移支付的方向、额度、方式等方面可以测度事权划分的合理性，为后者的制度改革提供方向。比如，财政转移支付在一定时期内集中投入某些领域显示出某项公共事务的重要程度，这种信息可以作为判断现有事权划分是否合理的依据；又如通过考察财政转移支付占地方政府收入来源的比例以及与地方本级支出的对比关系，可以显示政府间财政依存的程度，如果地方政府支出的来源大量依赖中央政府的转移支付，甚至超过了地方政府的本级支出，这就表明现有的事权划分与地方政府拥有的财力相比明显不匹配，而通过财政转移支付增强财力的做法存在客观限度，因此，有必要对事权本身进行调整。从理论上分析，一个规范化运作的财政转移支付体系对完善事权划分制度是具有重要意义的。但是实践中，我国的财政转移支付制度存在诸多弊端：在形式上，它主要由财政部发布的规范性文件及地方性行政规章组成，尽管2014年修订的《预算法》为财政转移支付的规范运行提供了基本法律依据，但是涉及相关具体事项的财政转移支付仍然主要适用财政部的规定。该规定立法位阶低、约束力有限，并且往往针对各专项资金的转移支付分别颁布相应的财政转移支付办法，体系零散。在内容上，侧重于转移支付资金的计算，缺乏就财政转移支付的主体及其职权、标准与程序、监督与救济作出统一的规定。在财政转移支付的具体方式上，大量存在的税收返还与补助方式对地方政府行为形成扭曲，一方面，税收返还被当成奖励地方政绩的一种途径，使其成为扩大地区差异的诱因；另一方面，财政补助助长地方政府的道德风险，刺激地方政府非理性的支出冲动，降低财政支出的效率。财政转移支付制度的缺失固化了政府间财政关系的行政性调整机制，因而，财政转移支付不仅未能助推事权划分制度的完善，相反，还成为政府间支出事权长期未得到明晰界定的重要因素。在现有的运作体系下，是否进行事前的事权划分已变得无足轻重，事后的讨价还价式的利益博弈已经提供了解决问题的基本途径，一旦因职能边界不明发生分歧，就诉诸临时谈判和磋商形成双方妥协的方案，由此对地方政府的财政行为形成反向激励，放大了中央政府的财政风险。

财政转移支付的随意性、不稳定性问题在民生保障中表现得更为明显。一方面，财政转移支付的投向近年来日益向民生领域集中，这反映了民生类公共产品或服务供给的重要性，但亦使财政转移支付自身的缺陷扩展至这一领域，从而对民生保障事权的划分产生抵消乃至取代的消极影响；另一方面，民生需求固有的动态性、发展性的特点更容易使财政转移支付在实施中因追求灵活性、回应性而放弃规范约束，进一步加剧民生保障事权划分的模糊性。从现有相关规定来看，涉及民生保障的财政转移支付内容严重不足，主要集中于财政部制定的年度一般性财政转移支付办法以及地方政府针对特定事项颁布的财政转移支付办法。比如2011年财政部发布《中央对地方的均衡性转移支付办法》就教育、文化、医疗、卫生、社会保障、就业领域的标准财政支出的计算进行了规定，^[2]地方政府则主要围绕农村税费改革、农村教育、生态保护方面出台了专项措施。2014年修订后的《预算法》对财政转移支付的目标、类型，专项财政转移支付的规范性，上级政府安排转移支付的禁止性义务作出了规定，从宏观维度填补了我国财政转移支付法律供给的空白，但是，仍然缺乏专门针对民生保障的，全面、系统的财政转移支付制度，涉及民生相关具体领域的财政转移支付仍以适用财政部的规定为主。

5.民生支出领域的法律制度

整体而言，《社会保险法》、《教育法》、《就业促进法》等民生支出领域的法律制度未就政府间如何划分事权进行明确规定，而更为集中地关注了相关领域个人和企业的责任问题。比如《社会保险法》第5条规定：“国家多渠道筹集社会保险资金。县级以上人民政府对社会保险事业给予必要的经费支持。国家通过税收优惠政策支持社会保险事业。”对于社会保险资金筹集的多元渠道、必要经费的判断标准、税收优惠的具体内容，并未提供明晰的实施依据。但与此同时，该法对个人及企业的缴费义务却有比较详细的界定，不仅确立“基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合”的基本原则，指出基本养老保险基金的结构“由用人单位和个人缴费以及政府补贴等组成”，而且在统筹基金、个人账户、政府补贴三者的关系上，前两者在基本养老保险支出中居主导地位，后者仅在基本养老保险基金出现支付不足时承担补充责任或在统筹层级范围内进行调剂。^[3]社会保险的基本运作机理在于运用保险这一种社会化筹资的模式分散集聚在个人身上的年老、失业等社会风险，因而具有多方筹集、共同负担、权利与义务对等的特点，个人缴费与资金统筹在社会保险运作中发挥关键的作用，但是，政府对社会保险的支出事权是否仅仅局限于事后的补足或调剂，或者针对社会保险基金运营收益以税收优惠的间接方式支持社会保险的正常支付，政府究竟应当扮演什么角色，是值得深入研究的。从实际运作来看，受现有的筹资及支出模式（即统账结合的部分积累制）的影响，基本养老保险面临着统筹账户入不敷出、个人账户空转、政府名义责任虚位、隐性债务沉重、财政风险增大的问题，并且随着未来社会老龄化趋势的日渐明显，养老金的收支矛盾将更为突出。根据2013年社会保险基金预算情况，2013年企业职工基本养老保险基金收入18791亿元，其中保险费收入15501亿元，财政补贴收入2669亿元。与此同时，支出达到16460亿元。也就是说，若剔除财政补贴，养老保险已经陷入收不抵支的境地，缺口近千亿元。事实上，社会保险收入来源过度依赖财政的问题已经存在多年，^[4]养老保险结余近2/3来自各级财政转移支付，这从另一个侧面印证了当前养老保险筹资支出机制的弊端，形式上统账结合的部分积累制实际上演变为由各级财政转移支付承担主要兑付责任的现收现付制，社会保障债务的隐性化问题事实上已经显性化。政府间如果不是通过事前明确划分事权，以确定的方式承担社会保障支出的责任，而是事前将责任隐性化、模糊化，事后又进行大规模的、非规范的财政转移支付以解决收支失衡的问题，其结果将会使社会保险基金的运行陷入恶性循环，加剧收支矛盾，亦不利于地区间社会保障水平的平衡。正是在此意义上，有学者指出政府尤其是中央政府能否现实地承担起对“隐性社会保障债务”的清偿责任，是社会保障制度改革能否成功的基本前提，主张将现行的基本养老保险制度中的社会统筹部分独立出来，改造成为由中央政府通过工资税（社会保障税）融资并且直接管理的公共养老金计划。^[5]值得注意的是，目前针对社会保险尤其是养老保险制度改革的讨论主要集中于具体筹资机制及支出方式的操作层面，比如提出国有股划拨、延迟退休年龄等，而较少从政府间事权划分的层面展开，难以从根本上解决问题。此外，在《教育法》、《就业促进法》中仅是笼统规定了对教育、就业促进的财政支持原则，而对政府间如何划分事权这一问题并未明确。