备案审查研究成果（2021年第1辑）

该热点主题由备案制度、审查制度、立法监督、法制统一、监察委员会、司法解释性文件等高频词所代表，主要探讨国家法意义上备案审查制度本身建设相关的问题，而这也是该领域中基础性的研究内容。申言之，备案审查制度作为我国极具特色的宪法监督制度，在我国的法治语境下，它的主要特点之一便是事后监督，也即对于规范性文件制定结果的监督^[46]，在此意义上，它又发挥着立法监督功能，成为促进规范性文件立法质量提高的重要机制，而规范性文件立法水平的提升又可有效推动我国法制统一原则的具体实施。研究者围绕着备案审查自身的制度建设与能力建设展开讨论，这既是更为准确把握备案审查制度及其相关联制度的前提和基础，又体现着关于备案审查制度的研究没有脱离制度本身，避免研究失焦情况的出现。具体而言，这一主题之下包容了备案审查范围、制度实现方式、功能定位与能力建设等内容。

第一，关于纳入备案审查范围的规范性文件学理之争。2015年中央办公厅出台工作指导性文件提出要实现“有件必备”。2019年党的十八届四中全会会议决定明确要求“把所有规范性文件纳入备案审查范围”。围绕上述决策部署之精神，各级人大及其常委会在备案审查实践中也贯彻着“全覆盖”原则。备案审查的对象范围的明确既系关制度自身的发展与健全，又能够促进各级人大及其常委会立法监督工作的有效运转。故而，中央和地方国家机关、党政机关联合制定的具有约束力的规范性文件是否属于备案审查的范围、如何设置相应的程序工作机制等问题也引起了研究者的关注，这其中以司法解释性文件、监察法规与监察规范性文件相涉问题为主。

以地方“两院”的司法解释性文件为例，吕健认为，虽然立法法、监督法等上位法规定不明，但司法解释性文件纳入备案审查范围存在一定的制度空间：最高法一定程度上认可地方“两院”司法解释性文件的合理性，“甚至会为其适当寻求合法解释的路径”^[47]。荣振华则提出，虽然国家对地方“两院”发布的司法解释性文件持否定态度，但备案审查制度可以为其生成合法外观，并就未来司法解释性文件备审制度提出构想^[48]。因此，司法解释性文件是否以及如何纳入备案审查机制需要在今后立法监督实践中深入研判。对另一类涉及审判、检察工作的司法规范性文件而言，由于其制定机关属于各级人大及其常委会的监督对象，根据人大制度之内涵，《工作办法》附则中便规定此类规范性文件的备案审查参照适用关于法规、司法解释的备审办法。实践中，2018年备案审查工作报告提到已有地方将其列入备案审查范围的做法。2019年备案审查工作报告显示，全国人大常委会法工委积极推动地方“两院”的司法规范性文件进入地方人大常委会备案审查范围之中。

此外，值得注意的是，《工作办法》也已将监察法规纳入备案审查范围。研究者也对监察法规与监察规范性文件的备案审查工作开展相涉的有关问题提出了理论方案。

肇启于2016年末的新一轮国家监察体制改革已取得重要阶段性成果，正在新的起点上逐步深化推进^[49]。与此同时，我国法学研究者也在共同关注着国家监察体制改革的理论与实践命题，产出了丰硕的研究成果^[50]。“作为一项重大的政治改革，国家监察体制改革之关键正是宪法设计”^[51]。2019年全国人大常委会作出授权决定，赋予国家监察委员会制定监察法规的权限，故而，监察规范合宪性审查与备案审查工作何以开展成为全国人大常委会面临的一项新的宪法设计问题。聂辛东在分析国家监察法规制定权限的立法完善问题时，从备案审查规范的种类、效力、机制三个方面有效构建监察法规的备案审查体系提出了理论构想，以应对监察法规的扩张所带来的规范冲突问题^[52]。在监察法规法治化的命题下，也有研究者从健全监察法规监督机制的角度，从审查启动、审查过程以及审查处理的程序设计的角度探讨全国人大及其常委会如何开展监察法规合宪性审查与备案审查工作^[53]。

上述全国人大常委会的决定以及《工作办法》中仅将监察法规纳入备案审查范围，而作为国家监察法规范体系有机构成的监察规范性文件，与之相关的备案审查工作缘何、何以展开也是各级人大及其常委会在实践中应予回应的问题。对此，笔者曾在2020年发表的一篇文章中探讨了监察法规与监察规范性文件备案审查工作开展的相关问题，也即由于监察规范性文件的类型与表现形式尚待明确，在不同层级的监察规范性文件中，哪些应被纳入审查范围，审查工作由谁负责，审查基准如何确定，审查程序的各个环节又应如何设置^[54]。而在研究者认为须纳入审查范围的监察规范性文件种类中，就纪委监委联合制定的纪检监察规范在审查中应注意的事项，叶海波从纪检监察联合立法的合宪性控制角度，表示针对此类监察规范应当“考虑中国独特的党政关系以及纪检监察合署办公的制度安排”^[55]，首先应注重充实党规与国法的备案审查联动机制，而非机械式地将其归入国家法或党内法规的备案审查中去。(www.xing528.com)

第二，备案审查制度的实现方式。“备案”与“审查”是备案审查制度中国家有权机关对规范性文件予以监督的方式。臧博与易清提到备案审查应当区分“备案”和“审查”，重新确定设区的市备案的标准体系与审查的标准体系^[56]。马岭同样认为二者需要区分：备案有形式要件的审查与实质要件的审查之分，而实质性审查又可分为合法性与合理性审查^[57]。

第三，备案审查的功能定位。保证党中央令行禁止，保证宪法法律实施，保护公民合法权益，维护法制统一，促进和提高规范性文件制定水平是备案审查的功能与目标任务^[58]。王秀哲在探讨公民建议全覆盖的构建机制时提出保护公民的合法权益是体现着宪法价值的备案审查制度功能之发挥^[59]。武增立足于修法内容，认为备案审查与司法解释的制度规范有利于法制统一目标的实现^[60]。郑磊与赵计义则归纳了备案审查各功能之间内在的逻辑联结，即“保证中央令行禁止”是“维护国家法制统一”的主要实现途径，“保护公民合法权益”是备案审查的动力机制^[61]。

第四，备案审查的能力建设。实践中，全国人大常委会针对能力建设上的短板，从信息化的角度推动加强备案审查能力建设^[62]。在当今时代信息化发展浪潮中，人工智能技术的应用较为突出，与之相关的讨论也早在2017年就已上升为一个研究者广泛关注的话题，法学研究者也不例外^[63]。姜素红与张可就结合人工智能技术的有益的功能，探讨地方立法中人工智能如何推动备案审查能力建设^[64]。钱大军则提出人工智能在立法的应用可以“改变备案审查制度的‘备而不审、审而不纠、纠而不改’现象”，进而促进备案审查制度真正发挥监督实效^[65]。

事实上，自2017年全国人大常委会法工委向全国人大常委会报告当年备案审查工作情况以来，实务界与理论界的研究者便逐渐以年度备案审查工作报告为重要研究素材，对其进行述评，以时间为脉络纵向考察备案审查制度与机制建设实效。来自实务界的梁鹰对其评析时既有内容上的整体性回顾，同时还会就其中未能充分展开的重点内容进行补充^[66]。来自理论界的郑磊在述评时会从历年备案审查报告中提炼出线索或关键词，例如其2018年的述评以“全覆盖”“体系化”“人大主导”三个关键词及其关联展开^[67]，2019年则以“全覆盖—审查基准—衔接联动—基础设施”为线索进行述评^[68]，并关注到年度备审报告中选取的事例这一要素，就事例所反映出备案审查对象的类型结构进行了专项探讨^[69]。年度工作报告不仅披露备案审查制度与能力建设的最新进展，还引发了社会多个领域对备案审查制度的广泛关注^[70]，提高了学术界的理论自觉，作为制度运行实践与理论研判相勾连之载体，俨然已成为研究者共同关注的重要文献。