职权配置不科学：风险规制下的问题

风险规制是专业化的监管工作，在分配监管职权时一方面需要考虑现有机关的专业知识、既有任务等是否能够确保其专业化的管理；另一方面还需要考虑法律已经确定的现行监管体系。然而，在我国风险规制领域，相当多监管职权的配置并未得到充分的科学规划，而是受到部门利益和惯性思维的大量影响。

以上文提到的农业转基因生物风险规制为例，国务院 《农业转基因生物安全管理条例》 确立农业部作为农业转基因生物安全管理的主管部门，便存在明显的问题：

1.利益冲突严重

农业部作为农业产业主管部门，其核心职能是推动我国农业产业发展，确保国家粮食安全等。其本身在推动转基因作物商业化方面便承担较大的责任：其一，农业部本身便是国家转基因专项的牵头组织单位，^[44]为确保自己负责的专项获得具有显示度的成果，其本身便有推动转基因作物商业化种植的潜在动力；其二，在农业部作为转基因牵头组织单位的情况下，转基因作物的主要研发主体是政府所属的科研机构，主要是各农业科学院和农业大学，其均属于农业部系统内单位，对农业部的游说能力显然更强；其三，一些生物技术企业本身便有农业部门的股份，例如 “占据中国转基因棉花市场的主要公司是创世纪公司，中国农业科学院生物技术研究所、农业部和郭三堆 （中国构建Bt抗虫基因棉花的科学家） 各拥有部分股权”；^[45]其四，由于农业部门负有推动粮食增产等职能，其有潜在动力推动在增产方面具有一定优势的转基因作物商业化，对此，一个明显的例证便是，我国自2008年的 “粮食危机” 之后对转基因作物商业化的政策取向日益明朗——2008年7月，国务院常务会议审议并原则通过转基因生物新品种培育科技重大专项。

一方面负有推进转基因生物技术以占领技术制高点，并推动农业产业发展的职责，另一方面又必须对这种发展带来的潜在健康、环境影响进行规制。这难免使农业部门陷入 “左右手互搏” 的境地，也无法使公众相信其对转基因健康环境的评价是客观、中立的。(www.xing528.com)

2.阻碍其他部门对法定职责的履行

如前所述，转基因作物的风险主要在于健康和环境方面，而在这两个领域，我国都有基本的法律，如 《环境保护法》 《食品安全法》，并分别确定了环保部和卫生食药系统作为主管部门。而国务院颁布的行政法规 《农业转基因生物安全管理条例》 作为下位法，改变了法律的职权分配，必然将影响相关部门对法定职责的履行。

实际上，早在1999年，环保部就开始组织专家起草 《转基因生物安全法》，对转基因生物技术及利用该技术生产的产品在计划、试验、生产、运输、销售以及应用过程中的安全性进行统一规范，保护我国生物的多样性、生态平衡。据报道称，2001年，环保部得知国务院很快将发布一份由农业部起草的 《农业转基因生物安全管理条例》，环保部方面担心该 《条例》 出台后，很有可能在内容方面与正在起草的 《转基因生物安全法》 或有交叉或有冲突，国务院法制办方面当时回复说，《农业转基因生物安全管理条例》 和 《转基因生物安全法》 并不冲突。2001年5月23日，国务院发布 《农业转基因生物安全管理条例》。在该 《条例》 公布后不久，国务院法制办方面就叫停了转基因生物安全立法工作。^[46]虽然这一工作现在又开始恢复启动，但如何处理和相关部门的职责划分仍然有巨大争论。在这种情况下，即使农业部能够对农业转基因生物的环境影响进行良好的监管，也无法阻碍环保部履行其整体性的环境保护职责——毕竟，农业转基因生物只是转基因技术应用的一个方面。

同样的情况也存在于对转基因食品的监管：在 《食品卫生法》 时代，卫生部门作为食品卫生管理部门曾经制定有 《转基因食品卫生管理办法》，但是 《农业转基因生物安全管理条例》 颁布后，卫生部不得不废止其发布的 《新资源食品管理办法》 第27条规定，转基因食品的管理依照国家有关法规执行。