风险规制之维下数据开放制度的建构

2020年爆发的新冠肺炎疫情对公众健康造成了重大影响，对社会各个方面造成了重大的损失，由于新冠病毒潜伏期长、传染性强、救治难度大，新冠肺炎较普通传染病更具威胁，更凸显出现代城市风险的复杂性特征。笔者在此部分遵循风险规制的三段论框架，通过对数据开放的应用前后的对照，从实证角度论证数据开放的制度功能，从风险规制之维建构数据开放制度。

（一）设立重点领域的数据强制开放制度

自2019年12月1日医学期刊《THE LANCET》披露首例新冠病例起，至12月26日武汉中西结合医院上报四例病例这二十余日，肺炎疫情处于疫情初期，从风险规制角度，此时处于风险识别阶段，从疫情增长曲线图来看，此段时间疫情的特征为小规模、小范围传播，首要防控工作应对新冠病毒的传播属性、传播能力作出基本判断，从而预估可能会造成的社会侵害，最后通过成本效益学根据风险规模作出相应的规制手段。

《中华人民共和国传染病防治法》第30条第1款规定：“疾病预防控制机构、医疗机构和采供血机构及其执行职务的人员发现本法规定的传染病疫情或者发现其他传染病暴发、流行以及突发原因不明的传染病时，应当遵循疫情报告属地管理原则，按照国务院规定的或者国务院卫生行政部门规定的内容、程序、方式和时限报告。”法律规定，医疗在发现“突发原因不明的传染病”时，应当上报相关机构。而面对不明疾病，从确诊病例到确定其具备传染性则存在着较长的空窗期，^[17]而这段时间对于公众健康安全则存在着较大的隐患，同时也是规制手段上的一个漏洞。在发现疑似传染病毒时，由于缺乏严格的披露程序，在未确定为传染病的情况下，不上报疑似病例，须等待确定为传染病再通报才是合法的。数据开放制度的缺失使得疫情信息存在信息不对称现象，早期医护人员感染或者疑似感染的信息未能完整、畅通地传输到卫健委调查人员手上，真实信息与医疗单位、卫健委信息不畅通。然而，就科学防控层面，这段时间是疫情防控的“黄金期”，此时疫情规模小，防控成本低，存在将病毒扼杀于摇篮的可能性。

数据开放，作为综合性的行政治理制度，风险规制是其功能面向之一。风险自身的紧迫性导致数据开放在风险规制之维，应当采取较其他领域不同的启动条件。“欧盟No.1082／2013号决定”的第八条在欧盟范围内建立了“早期预警和响应系统（EWRS）”。EWRS系统由欧洲疾病预防和控制中心统一管理和协调，旨在欧盟委员会与各成员国主管当局之间建立一个持续畅通的沟通渠道。“欧盟No.1082／2013号决定”要求当符合一定条件后，在“警报告知”中，应当包含“任何已经掌握的有助于协调应对的信息”。^[18]因此，通过对一般信息与特殊风险信息区分，在涉及如疫情、自然灾害、环境污染等现代城市风险时，应明确启动条件的判断标准，制定强制开放规定，充分发挥数据开放制度的灵活性、及时性、透明化特征，保障风险规制功能实现。(www.xing528.com)

（二）搭建跨部门、跨领域的数据开放平台

由于新冠肺炎具有极强的传染性，靠传统治疗手段无法确保病患的健康，因此，疫苗与特效药的开发成为研究人员的首要工作，而在短时间内研究出有效的药物这需要集中科研力量共同发挥作用，病毒信息与最新研究成果共享就显得格外重要。在发现新冠病毒后的几天之内，中国科研人员迅速将该病毒的基因序列分享到公共平台上。基于此基因序列，用于检测病毒的聚合酶链式反应（PCR）工具才能被迅速开发出来，其他国家才能够做好准备，具备能力检测本国可能发生的感染病例。艾伦人工智能（AI）研究所、陈扎克伯格基金会（CZI）、乔治敦大学安全与新兴技术中心（CSET）、微软、美国国立卫生研究院国家医学图书馆（NLM），以及OSTP今日联合发布了“新冠肺炎开放研究数据集”，^[19]推动针对风险内容的研究进程。因此，有必要建立国家统一层面的跨体系的数据开放平台，在不同领域的专业机构间对特定的风险信息实现信息流通，收集具有高度风险的信息并且通过云端方式存储并在数据开放系统内公开，通过资源整合促进风险预防的系统性治理，统筹风险治理相关理念，加强政策管道建设，打破资源的条块分割，形成条块资源“一体化”配置与运用加强风险规制资源的整合，使资源能够在体制内互通共享，^[20]保障风险决策的科学性。

（三）建立包容联动的数据开放制度

2020年3月25日，在工信部发布新一代信息技术助力疫情防控、复工复产和中小企业发展情况答记者问上，工业和信息化部新闻发言人、信息技术发展司司长谢少锋表示：“这次应对新冠肺炎疫情以及复工复产工作中，我们之所以取得令世人瞩目的成效，其中一个重要的原因就是我们采用了科学的方法，成功地应用了新技术，其中互联网、大数据、人工智能、区块链等新一代信息技术，在此次疫情防控和复工复产中发挥了重要的作用。”^[21]在具体的治理路径中，防控者充分发挥数据开放的合作治理与公众参与功能，利用企业的技术优势将疫情信息整合并向公众免费开放，从而在某种程度上担任城市治理辅助角色，而公众也不再是被管理者的身份，在知悉疫情信息后形成点状式的独立自治者，发挥个体的防控力量，在疫情防控的最危难之际形成社会共治。例如，百度通过政府授权的方式将收集到的病患信息以电子地图的形式排列出来，公众获知高风险的区域后合理安排日常活动从而避免感染。百度地图通过数据集技术统计并预测城市的风险程度，为城市治理者提供风险预测，同时还能起到警醒公众的效果。天行数据从2020年1月22日开始陆续免费开放了与疫情相关的API接口，分别覆盖疫情动态、感染情况、防护知识、疫情谣言等内容。通过后台对API端的监测统计，截至3月1日12时，以上API接口总请求数已经超过了1亿次。^[22]因此，数据开放应当保障社会各个主体的参与地位，在风险规制中充分发挥不同主体的能动作用，建立个人向数据库上传风险信息和申诉纠错的互动渠道，规范企业和政府之间的数据联动机制，通过包容联动的数据开放构建全社会风险共治格局。