风险社会：健康、环境风险规制不断调整的体系

反映健康、环境议题在政策议程中占据重要地位的，还包括我国的立法机关投入了大量的精力来修订相应的法律；政治层面，也多次调整相应的监管体系，试图不断试验、寻求更有效的监管。

第一，分析全国人民代表大会2000年以后对法律的修订情况可以发现，有关健康、环境风险规制的法律制定与修改是相当频繁的：

这些修改大多源于一些重大事件暴露出的监管体系问题。例如，2004年 《传染病防治法》 的修改就是回应 “非典” 等事件暴露出的我国传染病预防控制体系存在的缺陷：国家对传染病暴发流行的监测、预警能力较弱；疫情信息报告、通报渠道不畅；医疗机构对传染病病人的救治能力、医院内交叉感染控制能力薄弱；传染病暴发流行时采取紧急控制措施的制度不够完善；疾病预防控制的财政保障不足。^[90]而2009年制定 《食品安全法》，替代 《食品卫生法》 的重要动因在于，三鹿奶粉等一系列食品安全事件所暴露的现行监管体系的重大缺陷：食品安全问题仍然比较突出，不少食品存在安全隐患，食品安全事故时有发生，人民群众对食品缺乏安全感。而产生这些问题的主要原因，是现行有关食品卫生安全制度和监管体制不够完善，主要有：一是食品标准不完善、不统一，标准中一些指标不够科学。对有关食品安全性评价的科学性有待于进一步提高。二是对于规范、引导食品生产经营者重质量、重安全，还缺乏较为有效的制度和机制。食品生产经营者作为食品安全第一责任人的责任不明确、不严格，对生产经营不安全食品的违法行为处罚力度不够。三是食品检验机构不够规范，责任不够明确。食品检验方法、规程不统一，检验结果不够公正，重复检验还时常发生。四是食品安全信息公布不规范、不统一，导致消费者无所适从，甚至造成消费者不必要的恐慌。五是有的监管部门监管不到位、执法不严格，部门间存在职责交叉、权责不明的现象。^[91]

第二，政治层面投入大量的资源改革和调整健康、环境风险规制的组织架构，以试图精细化地设计监管体系，确保其专业和权责明确。

以公众最为关心的食药监管为例：2003年，为加强食品安全的监管，国务院在国家药品监督管理局的基础上组建国家食品药品监督管理局，仍作为国务院直属机构，该局除继续行使国家药品监督管理局职能外，还负责对食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督和组织协调，依法组织开展对重大事故的查处。^[92]

2008年，国务院为理顺食品药品监管体制，又改为由卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任，同时将国家食品药品监督管理局改由卫生部管理，并相应对食品安全监管队伍进行整合。调整食品药品管理职能，卫生部负责组织制定食品安全标准、药品法典，建立国家基本药物制度；国家食品药品监督管理局负责食品卫生许可，监管餐饮业、食堂等消费环节食品安全，监管药品的科研、生产、流通、使用和药品安全等。^[93]

2013年，国务院又将食品安全办的职责、食品药品监管局的职责、质检总局的生产环节食品安全监督管理职责、工商总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，组建国家食品药品监督管理总局。主要职责是，对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理等。将工商行政管理、质量技术监督部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构划转至食品药品监督管理部门。保留国务院食品安全委员会，具体工作由食品药品监管总局承担。食品药品监管总局加挂国务院食品安全委员会办公室牌子。不再保留食品药品监管局和单设的食品安全办。同时，新组建的国家卫生和计划生育委员会负责食品安全风险评估和食品安全标准制定。农业部负责农产品质量安全监督管理。将商务部的生猪定点屠宰监督管理职责划入农业部。^[94]

2018年，为完善市场监管体制，推动实施质量强国战略，营造诚实守信、公平竞争的市场环境，进一步推进市场监管综合执法、加强产品质量安全监管，让人民群众买得放心、用得放心、吃得放心，又将国家工商行政管理总局的职责，国家质量监督检验检疫总局的职责，国家食品药品监督管理总局的职责，国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责，商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合，组建国家市场监督管理总局，作为国务院直属机构。同时，组建国家药品监督管理局，由国家市场监督管理总局管理，主要职责是负责药品、化妆品、医疗器械的注册并实施监督管理。^[95]

法律和监管架构的不断调整，一方面，说明我国的风险规制体系尚处于不断 “试验” 的状态之中，目前尚未形成理想的模式。这种情况的出现，既源于风险规制本身的复杂性——它要因应技术变化、公众诉求等客观情况，要重新调适法律与行政的关系，同时也源于中国行政管理体制从计划经济向市场经济转轨阶段本身面临的一系列调整。另一方面，说明面对工业化、新兴技术应用所带来的健康、环境挑战，国家已经将健康、环境保护置于其政策议程的中心。

[1] 尹建军：《社会风险及其治理研究》，中共中央党校2008年博士学位论文。

[2] [德] 乌尔里希·贝克等著，路国林译：《自由与资本主义》，浙江人民出版社2001年版，第119页。

[3] [英] 安东尼·吉登斯、克里斯多弗·皮尔森著，尹宏毅译：《现代性：吉登斯访谈录》，新华出版社2000年版，第75页。

[4] 这一点对于相关法律制度的设计有非常重要的意义，下文将详细论述。

[5] See Mary Douglas,Aaron Wildavsky,Risk and Culture,An Essay on the Selection of Technological and Environmental Dangers,University of California Press,1983.

[6] 这一点对于相关法律制度的设计同样有非常重要的意义，下文将详细论述。

[7] Barbara Adam,Ulrich Beck,Joost Van Loon,The Risk Society and Beyond:Critical Issues for Social Theory,SAGE Pubulication,2000,pp.211~229.

[8] [德] 乌尔里希·贝克等著，路国林译：《自由与资本主义》，浙江人民出版社2001年版，第121页。

[9] See Robert Baldwin eds.,Law and Uncertainty:Risks and Legal Processes,Kluwer Law Inter-national,1997,pp.1~2.

[10] 参见李伯聪：《风险三议》，载 《自然辩证法通讯》 2000年第5期。

[11] Barbara Adam,Ulrich Beck,Joost Van Loon,The Risk Society and Beyond:Critical Issues for Social Theory,SAGE Pubulication,2000,p.226.

[12] [英] 安东尼·吉登斯著，郑戈译：《第三条道路——社会民主主义的复兴》，北京大学出版社2000年版，第66～67页。

[13] [美] 彼得· L.伯恩斯坦著，穆瑞年、吴伟、熊学梅译：《与天为敌：风险探索传奇》，机械工业出版社2007年版。

[14] 所谓的黑天鹅事件是指不可预测的重大事件，它罕有发生，但一旦出现，就具有很大的影响力。几乎一切重要的事情都逃不过黑天鹅的影响，而现代世界正是被黑天鹅所左右。认识黑天鹅，才能更深刻地认识世界的复杂性，并从不可预知的未来中获益。参见 [美] 纳西姆·尼古拉斯·塔勒布著，万丹译：《黑天鹅：如何应对不可预知的未来》，中信出版社2008年版。

[15] [德] 乌尔里希·贝克著，何博闻译：《风险社会》，译林出版社2004年版。

[16] 李瑞昌：《风险、知识与公共决策》，复旦大学2005年博士学位论文。

[17] See Jenny Steele,Risks and Legal Theory,Hart Publishing,2004,pp.18~33.

[18] See Oliver Wendell Holmes,The Common Law,Little,Brown and Company,fifty-third print-ing,p.50.

[19] "Those who expose others to risk are responsible for the outcomes they cause",See Arthur Rip-stein,Equality,Responsibility,and the Law,Cambridge University Press,1998,p.65.

[20] [美] 约翰·法比安·维特著，田雷译：《事故共和国——残疾的工人、贫穷的寡妇与美国法的重构》，上海三联书店2008年版，第22～24页。

[21] 沈联涛：《这场危机的本质》，载 《财经》 2008年第26期。

[22] 这一点可以与经济学家对福利制度的批评作类比：“用公共给付来应付越来越多的私人意外事件，在福利接受者当中造成了 ‘败德危害’ 和不断扩散的索取心理：个人和家庭再也感觉不到有责任对疾病、事故和养老作出自己的足够储备……同时，人们学会了依赖索取施舍，并因不充分的施舍而抱怨自己命苦，人们不再依赖自己的努力，也不会在自己手段不足时责备自己。”参见柯武刚、史漫飞著，韩朝华译：《制度经济学：社会秩序与公共政策》，商务印书馆2000年版，第389页。

[23] 德国联邦宪法法院也曾在两个案件中确认实践理性无法排除的风险存在的合理性。参见陈春生：《核能利用与法之规制》，月旦出版社1995年版，第37页。

[24] [德] 乌尔里希·贝克著，王武龙编译：《从工业社会到风险社会 （上篇）》，载 《马克思主义与现实》 2003年第3期。

[25] 薛晓源、周战超：《全球化与风险社会》，社会科学文献出版社2005年版，第3～5页。

[26] [美] 蕾切尔·卡森著，吕瑞兰、李长生译：《寂静的春天》，上海译文出版社2008年版，第73页。

[27] [美] 丹尼斯·米都斯等著，李宝恒译：《增长的局限——罗马俱乐部关于人类困境报告》，吉林人民出版社1997年版。

[28] [德] 乌尔里希·贝克著，王武龙编译：《从工业社会到风险社会 （上篇）》，载 《马克思主义与现实》 2003年第3期。

[29] [德] 乌尔里希·贝克著，王武龙编译：《从工业社会到风险社会 （上篇）》，载 《马克思主义与现实》 2003年第3期。

[30] [英] 安东尼·吉登斯著，李惠斌、杨雪冬译：《超越左与右》，社会科学文献出版社2001年版，第4页。

[31] [英] 安东尼·吉登斯著，李惠斌、杨雪冬译：《超越左与右》，社会科学文献出版社2001年版，第3页。

[32] [英] 安东尼·吉登斯著，李惠斌、杨雪冬译：《超越左与右》，社会科学文献出版社2001年版，第42页。

[33] [英] 安东尼·吉登斯著，周红云译：《失控的世界》，江西人民出版社2001 版，第22～23页。

[34] 杨雪冬：《全球化、风险社会与复合治理》，载李程伟主编：《公共危机管理：理论与实践探索》，中国政法大学出版社2006年版，第46页。

[35] 刘小枫：《现代性社会理论》，上海三联书店1998年版，第49页。

[36] [英] 安东尼·吉登斯著，赵旭东等译：《现代性与自我认同》，上海三联出版社1998年版，第251页。

[37] [德] 乌尔里希·贝克著，何博闻译：《风险社会》，译林出版社2004年版，第20～21页。但是，他同时也指出，风险的分配与财富的分配有不同的逻辑。

[38] Barbara Adam,Ulrich Beck,Joost Van Loon,The Risk Society and Beyond:Critical Issues for Social Theory,SAGE Pubulication,2000,pp.211~229.

[39] See Mary Douglas,Aaron Wildavsky,Risk and Culture,An Essay on the Selection of Technological and Environmental Dangers,University of California Press,1983.

[40] [英] 斯科特·拉什著，王武龙编译：《风险社会与风险文化》，载 《马克思主义与现实》 2002年第4期。

[41] [英] 斯科特·拉什著，王武龙编译：《风险社会与风险文化》，载 《马克思主义与现实》 2002年第4期。

[42] [德] 乌尔里希·贝克著，何博强译：《风险社会》，译林出版社2004年版，第20页。

[43] 据国际民航组织统计，世界民航定期班机失事，每亿客公里近年下降至0.04人。按每百万次飞行发生的有人员死亡的空难事故次数计算，1991年是1.7 次，1999年降到1 次以下，2000年再次下降到0.85次。按2000年的概率算，117.65万次飞行才发生一次死亡性空难。即有人每天坐一次飞机，要3223年才遇上一次空难。也就是说，相对于汽车、火车、轮船等交通工具，飞机的安全性是最高的。转引自闫毅、林辰：《乘飞机很安全 遇紧急别慌乱》，载 《中国民航报》 2005年8月22日。

[44] [美] 奥斯汀·萨拉特编，高鸿均等译：《布莱克维尔法律与社会指南》，北京大学出版社2011年版，第20页。(www.xing528.com)

[45] 周桂田：《科学风险：多元共识之风险建构》，载顾忠华主编：《第二现代——风险社会的出路》，第47～75页。

[46] 参见薛晓源、刘国良：《法治时代的危险、风险与和谐——德国著名法学家、波恩大学法学院院长乌·金德霍伊尔教授访谈录》，载 《马克思主义与现实》 2005年第3期。

[47] [德] 乌尔里希·贝克著，何博闻译：《风险社会》，译林出版社2004年版，第57页。

[48] 洛克就详细论证了统治者的权力应来自于被统治者的同意，建立国家的唯一目的，乃是为了保障社会的安全以及人民的自然权利。参见 [英] 洛克著，瞿菊农、叶启芳译：《政府论（下）》，商务印书馆1982年版，第八章、第九章。

[49] [德] 威廉·冯·洪堡著，林荣远、冯兴元译：《论国家的作用》，中国社会科学出版社1998年版，第60页。

[50] [德] 哈特穆特·毛雷尔著，高家伟、刘兆兴译：《行政法学总论》，法律出版社2000年版，第16页。

[51] 参见许宗力：《行政命令授权明确性问题之研究》，载许宗力：《法与国家权力》，月旦出版社1993年版，第215页以下。

[52] 德国联邦宪法法院即持该种观点，参见陈春生：《行政法上之预测决定与司法审查》，载陈春生：《行政法之学理与体系》，三民书局1996年版，第184页。

[53] 贝克在其后续的 《世界风险社会》 等著作中也详细讨论了风险社会中公共政策、国家基本制度、社会的结构以及国际关系等方面的变革。参见 [德] 乌尔里希·贝克著，吴英姿、孙淑敏译：《世界风险社会》，南京大学出版社2004年版。

[54] 从经济学上来看，在这种情况下，个体选择的成本不完全由个体来承担，而是由社会上的其他主体来承担的，成本具有经济学意义上的 “外部性”，因此需要通过政府的规制来进行补偿。参见 [美] 史蒂芬·布雷耶著，李洪雷、宋华琳、苏苗罕、钟瑞华等译：《规制及其改革》，北京大学出版社2008年版，第34～39页。

[55] 对此，美国法学家波斯纳有过详细的论述。See Richard A.Posner，Catastrophe：Risk and Response，Oxford University Press，2004.

[56] 吉登斯甚至认为，那时没有风险的观念：“在任何传统文化中，看来都没有风险的观念。其原因在于，人们把危险当作命中注定。危险要么来自于上帝，要么仅仅来源于人们认为是理所当然地存在着的世界。风险理念与实施控制的抱负，特别是与控制未来的观念密切相关。”[英] 安东尼·吉登斯、克里斯多弗·皮尔森著，尹宏毅译：《现代性：吉登斯访谈录》，新华出版社2001年版，第193页。

[57] 参见陈新民：《“服务行政” 及 “生存照顾” 概念的原始面貌——谈福斯多夫的 “当作服务主体的行政”》，载氏著：《公法学札记》，中国政法大学出版社2001年版。

[58] [德] 康拉德·黑塞著，李辉译：《联邦德国宪法纲要》，商务印书馆2007年版，第165～167页。

[59] 转引自 [英] 威廉·韦德著，徐炳等译：《行政法》，中国大百科全书出版社1997年版，第1页。

[60] [法] 莱昂·狄骥著，王文利等译：《宪法学教程》，辽海出版社、春风文艺出版社1999年版，第242～243页。

[61] [美]本杰明·卡多佐著，苏力译：《司法过程的性质》，商务印书馆1998年版，第39页。

[62] 陈新民：《社会法治国家理念的缔造者》，载陈新民：《法治国公法学原理与实践（中）》，中国政法大学出版社2007年版。

[63] 《德国基本法》 第20条规定 “（1） 德意志联邦共和国是民主的和社会福利的联邦制国家。（2） 所有国家权力来自人民。通过公民选举和投票并以立法、行政和司法机关行使国家权力。（3） 立法应遵循宪法秩序，行政和司法应遵守正式法律和其他法律规范。（4） 对于企图废除上述秩序的任何人，如没有其他对抗措施时，所有德国人均有抵抗权。” 通过这些内容，该条同时确立了社会国家原则和法治国家原则。参见德国技术合作公司、中国国家行政学院编：《联邦德国的宪法和行政法》，第64页，内部发行。

[64] [德] 罗尔夫·斯特博著，苏颍霞、陈少康译：《德国经济行政法》，中国政法大学出版社1999年版，第63页。

[65] 我国 《行政许可法》 第12条规定，下列事项可以设定行政许可：（一） 直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项。

[66] [德] 巴杜拉著，陈新民译：《法治国家与人权保障义务》，载陈新民：《法治国公法学原理与实践 （下）》，中国政法大学出版社2007年版。

[67] （台） 郭淑珍：《科技领域的风险决策之研究——以德国法为中心》，台湾大学法律研究所1998年硕士学位论文，第68～69页。

[68] [德] 巴杜拉著，陈新民译：《法治国家与人权保障义务》，载陈新民：《法治国公法学原理与实践 （下）》，中国政法大学出版社2007年版。

[69] [德] 巴杜拉著，陈新民译：《法治国家与人权保障义务》，载陈新民：《法治国公法学原理与实践 （下）》，中国政法大学出版社2007年版。

[70] 参见 （台） 陈新民：《德国公法学基础理论 （上）》，山东人民出版社2001年版，第189页。

[71] [德] 埃贝哈特·施密特-阿斯曼著，乌尔海希·巴迪斯编选，于安等译：《德国行政法读本》，高等教育出版社2006年版，第53页。

[72] 参见陈春生：《行政法上之预测决定与司法审查》，载陈春生：《行政法之学理与体系》，三民书局1996年版，第183页。

[73] [德] 哈贝马斯著，童世骏译：《在事实与规范之间——关于法律和民主法治国的商谈理论》，生活·读书·新知三联书店2003年版，第535～538页。

[74] 钱穆曾描述过这种时代，参见钱穆：《中国历代政治得失》，生活·读书·新知三联书店2005年版，第84页。

[75] 《宪法》 第1条规定，中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。

[76] 《宪法》 第5条规定，中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。

[77] 陈新民教授通过对越南和民主德国的研究表明，社会主义国家如果在保持追求社会主义的前提下，实施符合时代需求的改良，则这种社会主义的法治国已经朝向社会国及社会法治国发展，一样可以将之列为追求实质意义的法治国家。参见陈新民：《社会主义法治国之概念》，载陈新民：《法治国公法学原理与实践 （中）》，中国政法大学出版社2007年版。

[78] 参见张舟逸、赵碧华：《环保法曲折》，载 《财经》 2013年第34期。

[79] 参见 《母婴保健法》 第38条。

[80] 参见 《农产品质量安全法》 第6条、第12条。

[81] 参见 《动物防疫法》 第12条。

[82] 参见 《突发事件应对法》 第5条、第6条、第20条、第35条。

[83] 参见 《环境保护法》 第39条。

[84] 参见 《职业病防治法》 第12条。

[85] 参见 《核安全法》 第14条。

[86] 参见 《水污染防治法》 第32条，《大气污染防治法》 第78条。

[87] 参见 《食品安全法》 （2009年） 第二章。

[88] 参见 《食品安全法》 （2009年） 第23条。

[89] 参见 《食品安全法》 （2009年） 第23条。

[90] 高强：《关于 〈中华人民共和国传染病防治法 （修订草案）〉 的说明——2004年4月2日在第十届全国人民代表大会常务委员会第八次会议上》，载 《全国人民代表大会常务委员会公报》 2004年第6期。

[91] 曹康泰：《关于 〈中华人民共和国食品安全法 （草案）〉 的说明——2007年12月26日在第十届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上》，载 《全国人民代表大会常务委员会公报》 2009年第2期。

[92] 王忠禹：《关于国务院机构改革方案的说明——2003年3月6日在第十届全国人民代表大会第一次会议上》，载 《全国人民代表大会常务委员会公报》 2003年第2期。

[93] 华建敏：《关于国务院机构改革方案的说明——2008年3月11日在第十一届全国人民代表大会第一次会议上》，载 《全国人民代表大会常务委员会公报》 2008年第3期。

[94] 马凯：《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明——2013年3月10日在第十二届全国人民代表大会第一次会议上》，载 《全国人民代表大会常务委员会公报》 2013年第2期。

[95] 参见中共中央 《深化党和国家机构改革方案》。