立法的价值要素: 民主、人权、正义和秩序

立法的价值要素即立法作为一种法现象所蕴含的具体道德性观念与标准，包括民主、人权、正义和秩序。

（一）立法的民主价值——逻辑起点

立法的民主价值主要显现于公民、国家的二元结构中。萨托利就“民主”的内涵做出了最经典的界定：“民主作为一种政治形态，其核心始终是政治权力问题；在复杂庞大的现代社会，以公民亲自参与政治决策为基础的直接民主，只能导致效率低下、成本高昂和权威贬值的政治后果。现代民主只能是‘被统治的民主’，其关键在于有效制约统治的少数。”^[23]

一方面，就公民而言。立法的民主价值主要凸显于相应社会活动中的公民参与。这种公民参与不是对国家政治生活的参与，而是公民参与社会生活、经济生活的延伸。其往往作为一种公共政策执行模式，通过一系列的措施促使公民主动全面地介入相应社会活动的全过程，并且要更多地与相关社会组织相衔接，而非简单的公民个体参与，如此方能确保参与的实效。当然，这样的参与也有助于培育锻炼公民的政治参与意识和能力。

另一方面，就国家而言。立法的民主价值主要凸显于政府相关职能部门在相应社会活动中的角色设定。相应社会活动中的国家公权力应被有效地规制，以促成公民特别是农民相关权利之实现。相应社会活动的行政管理行为、政府主导下的准行政合同行为、政府指导下的市场自治行为之属性应予以厘清。有限政府往往是相关立法民主价值的基本诉求。

（二）立法的人权价值——终极目的

霍菲尔德认为“权利”就是“法律所确认和保障的请求权（claim）”^[24]。“人权是人被作为人来对待的权利。法是人的制造物，从其一产生开始就被赋予了维护和实现人权的使命。”^[25]相应社会活动中的人权往往主要显现于社会经济权利领域。具体显现为立法就相应社会活动中的权属和权属调整所作之设定。皆涉及权利人的所有权、使用权和他项权利之确认、调整及变更登记问题。平等、自由、政治权利则通过相应社会活动中的公民参与，而同相关立法的民主价值产生一定的交集并有所显现。

此外，立法也需要在相关权利人与相应法律秩序、权利人个体利益与相应社会活动相关公共利益之间实现平衡。当构建、维护相应法律秩序与相关权利人差别化的利益诉求发生冲突时，当基于提高相应社会活动的最大经济效益、社会效益和环境效益等公共利益目标而调整相关权属与相关权利人利益最大化发生冲突时，皆需在权利、利益有所牺牲前提下，方能实现社会转型过程中发展非平衡之调节。(www.xing528.com)

（三）立法的正义价值——实现手段

追求立法活动的正义价值，既要实现该类立法活动所涉实体上的正义，也要实现其程序上的正义。罗尔斯以最简明的方式将“正义”概括为：“通过调节主要的社会制度，来从全社会的角度处理这种出发点方面的不平等，尽量排除社会历史和自然方面的偶然任意因素对于人们生活前景的影响。”^[26]当然正义价值中的平等并不是绝对的，“平等和公平包括两个因素——公平地分配负担和机会平等。虽然负担和机会平等是假定的，但它们可能让位给某些考虑——这些考虑表明待遇方面的差别是适当的。”^[27]就相对正义下的不平等事实，在尊重现实的同时，也需要面向绝对正义而不断努力。“潜藏在正义观念的这些不同用法的一般性原理在于，每个个体都有权要求平等或不平等的某种相对地位。在沧海桑田的社会生活中，在分配负担或利益时，我们必须尊重这个原理，当它受到干扰时，也应该努力修复它。”^[28]

一方面，立法的实体正义。即指在立法活动的指导思想、基本原则和实践结果三方面皆达到正义价值的要求。其一，就指导思想而言，必须从促进社会进步和符合绝大多数人的最大利益角度出发。其二，就基本原则而言，从实际出发，因地制宜地开展相应立法活动，必须符合自然发展规律和社会经济发展规律。其三，就实践结果而言，主要是相应立法活动的实践结果达到预期效益，能使监管主体、责任主体和产权主体（权利人）皆能公正地享受到其带来的好处，进而实现在该类立法活动中的多元化有效治理。

另一方面，立法的程序正义。即指立法活动的运作程序应基于公平正义的考量体现出程序正义，使相应立法活动过程中的多方主体在法律许可下，按照自己意志自由开展相关活动。应设定相对自足的授权性规范以充分保证权利者的权利自由，实现立法活动多方主体特别是居于弱势地位的一方，对该类立法活动准备、确立、评估完善的全过程积极主动地参与。以我国反哺农业立法^[29]为例。在活动准备阶段，必须让相关主体共同参与论证，就反哺农业具体活动的方案、可行性、设计等问题充分协商，达成最大限度的共识；在实施阶段，必须按照既定规划和活动设计有组织地进行，确保活动开展符合进度要求和设计意图；在评价阶段，必须保证反哺农业具体活动达到预期目标、完成既定任务、发挥应有效益。

（四）立法的秩序价值——基本保障

立法的秩序价值之目的在于防范相应社会活动中的无序与混乱，实现国家管理、经济发展和社会进步的有序化。博登海默就“秩序”概念给出了最精辟的定义：“秩序概念，意指在自然进程与社会进程中都存在着某种程度的一致性、连续性和确定性。”^[30]当这样的“一致性、连续性和确定性”进入公共生活则表现为政治秩序和经济秩序，“政治秩序指的乃是一种目标，而非某种现实。”^[31]“在政治领域的秩序状态是与政治统治主体及主客体关系的秩序状态相联的，一是确立起的统治阶级所需要的法律体系，二是以法律为形式肯定的统治阶级的政治统治地位，三是以此为基础建立的社会政治制度。在经济领域的秩序状态先是以所有制为基础的社会基本经济制度，接着是有关生产、交换、分配、消费等过程和谐运转的具体经济体制。”^[32]人们对有序生活的渴求促成了政治秩序、经济秩序与立法相结合，而成其为立法的基本价值。“法律试图通过把秩序与规则性引入私人交往和政府机构运作之中的方式而在无政府状态和专制政体这两种社会生活的极端形式之间维持一种折衷或平衡。”^[33]“与法律永相伴随的基本价值，便是社会秩序。”^[34]相应法律秩序即指立法在运行中与社会政治、经济等要素相互作用，而在社会生活中产生的有序行为和形成的社会关系的总称。它由相应行为秩序和相应关系秩序两大要素组成。相应行为秩序强调要求行为者按照法律设定或引导的模式实施行为，其往往是一种管理加自治的复合行为；相应关系秩序主要是监管主体、责任主体和产权主体（权利人）三方之间的权利义务关系，其监管主体是联动的、责任主体是复合的、产权主体（权利人）是多元的。

以我国反哺农业立法^[35]为例。反哺农业法律行为是一种综合性管理行为、协作行为和自治行为，其属性决定了反哺农业活动既是全过程的也是多元的。既涵盖反哺农业具体活动的审批、设计、实施、验收及绩效评价全过程，也包括农业资金投入、农业技术推广、农村劳动力培养与流动和农业产业化经营这些具体活动。在政府相关职能部门、涉农事业单位、生产经营组织、其他相关社会组织与农民之间形成不同类型的管理行为秩序、协作行为秩序和自治行为秩序。政府相关职能部门与其他主体之间主要是管理行为秩序，涉农事业单位、生产经营组织与其他相关社会组织之间主要是协作行为秩序，涉农事业单位、生产经营组织、其他相关社会组织与农民之间主要是自治行为秩序。反哺农业法律关系也是一种综合性管理关系、协作关系和自治关系。应在复合型反哺农业法律关系中，厘清各类法律关系主体的权利与义务，特别是其中政府相关职能部门所行使权力的运行特征。反哺农业关系秩序中所涉产权主体是复合的，有不同类型产权主体在具体反哺农业活动中的所有权调整、经营权移转以及相关他项权利的出让等；所涉投资主体是多元的，有国家直接投资，有农民自发投入，有公司企业参与，也有集体筹资等；所涉监管工作是繁杂的，要对监管权限的划分、相关权属调整的方式和程序、反哺农业具体活动运行程序监督履行等问题予以规范和确认。