政府责任归责原则及类型

政府责任的归责原则是指从理论上归纳、抽象出政府承担行政责任的根本依据或责任的根本要素，重在归责的问题之上。所谓“归责”，从语义分析的角度来看属于一个动词，在法学中，归责是判断法律责任的动态过程，而归责原则是指在此判断过程中应当遵循的基本价值理念和范式结构。在不同的法学学科领域，归责原则存在不同的认识和理解。在法理学上，“归责原则”只是一个抽象的法学术语，无法依据其本身的性质和含义对一个责任作出认定、判断和归结，不具有实践可操作性；在民法上，归责原则则是从规范层面出发，以能解决实际问题为价值追求，具有较强的可操作性；在刑法上，归责的核心要求行为人主观上具有过错，因此不存在多种归责原则而重在因果关系的探讨之上；而在行政法学界，政府责任的归责原则并未引起足够的重视，学者大多是借鉴民法学或是刑法学方面的归责原则来阐释这一理论。

本书认为，归责原则是从法律价值上判断行为人应否承担法律责任的最根本的依据和标准。尽管不同部门法的归责原则各有特点，但它们仍然存在作为归责原则的共性，政府责任的归责原则也是如此。因此，从归责原则的共性出发，可以窥探出政府责任归责原则具有的特性：（1）根本性，它体现了政府责任的根本理念，是判断行政主体是否应当承担责任的最根本依据和标准。（2）概括性，它是政府责任制度的高度浓缩，并体现在各类涉及政府责任的法律规范当中。（3）理念性，它体现了合乎规范的行政行为的理念，这种理念通过法律规范的教育、指引功能根植于人们的内心，从而形成一种法律确念，在认定政府责任之时，人们都会在潜意识中不自觉地按照它所设定的理念来运用。一般而言，政府责任归责原则有过错责任原则、违法责任原则、违法加过错责任原则和危险责任原则等几大种类。^[15]基于不同归责原则，政府责任的认定标准也会产生不同。

（一）过错责任原则

过错责任原则是民事责任最重要的归责原则，有着悠久的历史。在公元前3 世纪颁行的《阿奎利亚法》中就曾明确规定了过错责任的内容。在这部法典中，即使是最轻微的过失也具有考虑的价值，这实际上明确规定了将过失作为归责的依据。此外，这部法典还规定了偶然事件谁也不负责任、受害人的过失否定加害人的过失及以客观标准确定过失。1804 年的《法国民法典》同样将过失责任作为侵权法的重要原则加以规定，此后便为西方各国效仿，使过错责任原则与所有权平等、契约自由原则一起，成为近现代民法的三大支柱。时至今日，过错责任原则仍然是侵权行为法最重要的归责原则。具体而言，过错责任原则要义有三：第一，以过错作为承担责任最重要的构成要件之一。根据过错责任原则确定行为人的法律责任之时，不仅需要考虑行为人的行为与损害结果之间的因果关系，还要考虑行为人在主观上是否存在过错，行为人只有在主观上存在过错时才应承担法律责任；第二，以过错作为归责的根本要件；第三，以过错作为确定责任范围的重要依据。首先，若行为双方对损害结果的发生都存在过错，则应比较双方过错与损害结果之因果联系的强弱，从而决定行为双方各应承担的责任范围；其次，在多人实施的侵权行为中，应根据各侵权人的过错对损害结果的影响程度判断各自应承担的责任大小。

受民法的影响，在行政法领域对政府责任的认定也开始逐渐采纳过错责任原则。正如民法中对过错的理解存在主观过错与客观过错之争，政府责任认定当中也存在着主观过错与客观过错（公务过错）两种不同的观点。^[16] （1）主观过错是指违法行为人对其实施的违法行为及其可能导致的后果具有主观上的过错，即存在故意或过失的心理。主观过错的归责依据主要出现在英、美、德、日等国的民法中，其进行归责的理论逻辑主要来源于民法中雇佣人对被雇佣人或代理人所应履行的义务，即“只有在受雇佣人或代理人（即公务人员）执行职务行为构成侵权行为时，国家始负责任”。^[17]因此，公务人员在执行职务时的主观过错成为其承担政府责任的核心要素。（2）客观过错是指基于对公务人员执行公务的客观评判标准，来衡量其职务行为是否应当进行归责，这种责任的承担主体不在公务员个人而在其所代表的行政主体。客观过错也称公务过错，是在法国行政法中通过判例而形成的独特理论，它不同于民法上的个人过错，而是“将目光投向行政机关整体，以行政机关公务活动是否达到中等公务活动水准为客观标准来衡量公务过错存在与否”。^[18]客观过错具有职务性，它虽源于公务人员但却不能归责于公务人员，而是以其所属的行政主体作为最终归宿。以客观过错为归责依据会导致对主观过错的弱化，正如法国学者Benoit 所言，“主观和道德方面的过错在行政法的过错概念中只起到第二层次的作用，这里的过错只意味着不当履行公务，对这种过错进行‘拟人的’定义，只会是蹩脚的模仿”。^[19]从这个角度来看，客观过错的衡量标准与违法责任原则的衡量标准相近，但两者仍然是不同的两种归责原则。客观过错的目的在于“保护当事人的主观权利”^[20]，本质上仍然属于过错责任原则的范畴；而违法责任原则的目的在于“保障法治原则的实现”^[21]，主要是通过对公务行为的合法性评判进行归责。

有学者认为，过错责任原则在行政领域主要的适用范围如下：（1）对行政公务人员的行政追偿责任。（2）行政合同行为的侵权责任。（3）滥用职权的行政责任。（4）公有公共设施致损引起的国家赔偿。^[22]对于该观点，我们持肯定的态度。而就过错责任原则的具体适用而言，一般情况下，由行政主体对外承担政府责任，采纳客观过错的认定标准，而主观过错的认定标准则适用于行政系统内部对公务人员的个人责任认定。这样的原因在于，在行政活动中，行政公务人员代表着行政主体执行公务，其目的是为了公共利益而非个人利益，行为一般不具有个体性，因而其行为后果也应归属于其代表的行政主体，但当行政公务人员存在个人过错的情况下，则应在行政系统内部承担相应的责任。唯有如此，才能在兼顾公平的同时不致挫伤行政公务人员的工作积极性。

（二）违法责任原则

违法责任原则是以职务违法行为作为归责的根本标准，而不问行为人的主观过错。关于“违法”的判断在各国的理论界都存在不同的观点，主要存在两种观点^[23]：一种观点认为违法是指致害行为违反了宪法、法律、法规、规章的明文规定；另一种观点认为违法行为除了指违反严格意义上的立法规范外，还包括违反法律原则或者是欠缺正当性的行为。就第二种观点中的法律原则而言，主要是指行政法律规范中适用的原则，诸如诚信原则、尊重人权原则、权力不得滥用原则、比例原则、高效便民原则等，而所谓欠缺正当性则主要以公序良俗的道德标准来衡量。(www.xing528.com)

采取违法责任原则的国家首推瑞士，譬如瑞士联邦责任法（1959 年）第3 条规定，联邦对于公务员执行职务时，不法侵害他人权利者，不管该公务员有无过失，应负赔偿责任。而瑞士联邦责任法中所指的违法指的是以下几种情形：（1）违反法律秩序，明示或默示保护某种法益之法令或禁令。（2）违反为避免执行职务时发生损害而设置的内部业务规定。（3）滥用自由裁量权。在我国，违法责任原则在行政领域的适用范围既包括对实体法律规范的违反，也包括对程序法律规范的违反。但在实践中，违法责任原则普遍存在着操作性不强的弊端，以致追究行政主体违法行政责任的效果不明显。根据我国《行政诉讼法》第5 条的规定，法院仅对具体行政行为的合法性进行审查，而对规范创制的抽象行政行为、内部行政行为、行政指导、终局行政行为则无权审查合法性。此外，违法责任原则也无法适用于行政事实行为的责任认定——对于行政主体及其工作人员所实施的与职权相关但是并不产生法律规定效果的行为。可见，违法责任原则的适用范围具有一定的局限性，而扩大行政诉讼受案范围已经成为理论界和实务界的共识，由此，违法责任原则的适用范围有望扩大化。

（三）违法加过错责任原则

违法加过错责任原则，主要是指政府责任的成立既要求具备客观上的违法行政行为，还要求行政主体（及其公务人员）存在一定的过错，即采用双重评判标准。该归责原则将一些主观上没有过错，即尽到合理注意义务或达到客观公务标准的违法行为排除在政府责任的范围之外，从而起到限缩政府责任的范围的作用，主要适用于中国台湾、英国、美国、日本等地。

（四）危险责任原则

危险责任原则也称无过错责任原则，它认为政府责任的成立不看行政主体是否存在过错，而是从结果出发考察行政行为的致害性，即只要出现损害结果，即使行为主体没有过错，出于公平原则的考虑其仍然需承担一定的责任。该归责原则产生于19 世纪下半叶，当时出现一种现象，即随着科学技术的发展以及政府权力的不断扩张，公务活动在过错缺失或合法的情况下仍然可能损害公民的合法权益，并且这种现象急剧增加。此时，过错责任原则根本无法满足现实的需求，危险责任原则应运而生。危险责任原则的思想理论基础是社会连带主义思想与公共负担人人平等原则。^[24]社会连带主义是在社会分工、协作关系中形成的思想理论，它将人置于社会这个整体中，认为人与人之间存在着某种连带的关系。正如在公法领域，行使公权力的目的在于维护社会公共利益，如果社会公共利益的维护是建立在对私人造成不公平且超过其他社会成员的损害时，基于公平原则就应当给予该私人以适当的补偿，以实现整个社会的平衡。这种归责认定是从结果责任出发，不去考量致害行为的性质内容，而以实际造成的损害为依据进行的归责。其目的主要在于将公务危险造成的风险损失由个人承担转化为社会整体承担，从而实现责任的社会化。从这个意义上说，危险责任原则将责任的认定从主观归责转向客观归责，但在实践适用中，其只是作为过错责任原则的补充。

在法国行政法中，危险责任原则适用于以下五种情形：（1）具有高度危险作业导致了侵权。（2）有一定危险性的行政活动对自愿协助公务的人构成了侵权损害。（3）行政机关拒绝司法判决而对第三者造成了损害侵权。（4）由于行政机关的立法而给公民或法人、公共安全利益等不相关的利益造成了损失。（5）行政机关发动战争的行为或批准游行示威的行为给公民、法人的合法权益造成了损害。^[25]在英国，1868 年莱兰兹诉弗莱彻案确立了普通法中对涉及异常危险行为人的严格责任；1947 年《王权诉讼法》第2 条第1 款第3 项承认了中央政府对财产所有、占有和控制的危险责任；此外，1965 年《煤气法》《核装置法》、1972 年《毒废气贮存法》、1981 年《自来水法》均规定了危险责任。在美国，学者施瓦茨主张政府责任的基础不是过失，而是补偿，认为严格责任是当代侵权行为最重要的发展趋势之一。^[26]在我国，危险责任原则并不是作为主流归责原则适用，但“在公权力日益膨胀的现代社会，危险原则的建立有利于减少危险，使私人权利得到尊重和保障”。^[27]它在行政领域中主要适用于公有公共设施致人损害引起的政府责任，它的适用在公权力日益膨胀的现代社会，提高了行政主体及其工作人员在行使职权时所负义务的标准，有利于减少行政相对人的危险责任，使公民权利得到尊重和保障。