揭示双轨结构与司法联邦主义的真正区别

与其他联邦制国家相比较而言，美国检察机关实行“三级双轨、相互独立”的体制，是典型的“双轨结构”。其中，“三级”表现为检察机构建立在联邦、州和市三级政府层面；“双轨”则指检察职能分别由联邦检察系统和地方检察系统行使，二者并行，互不干扰。而且，美国的检察机构无论“级别”高低和规模大小都相互独立，联邦、州和市的检察机构之间没有隶属关系。联邦检察系统由联邦司法部中具有检察职能的部门和联邦地区检察署组成。联邦检察系统的首脑是联邦检察长，同时也是联邦的司法部长。联邦司法系统分为94个司法管辖区，每区设一个联邦检察署，由一名联邦检察官和若干助理检察官组成。地方检察系统以州检察机构为主，一般由州检察长和州检察官组成。市检察机构是独立于州检察系统的地方检察机构，但并非所有的城市都有自己的检察机构。在有些州，城市没有检察官，全部检察工作都属于州检察官的职权。联邦司法部的有关部门和94个联邦地区检察署、2700个州检察署，再加上难以计数的城市检察机构，共同构成了美国的检察系统。^[24]尽管中国和美国的检察体制在形式上均体现为“双轨结构”，但两者有着根本不同，“双轨结构”与“司法联邦主义”并无必然联系。这从同样形成检察机关“双轨结构”的中美两国的检察制度差异上，可以得到清晰的体现。

一是依存的国家结构不同。美国的检察系统是产生于联邦制的国家结构之上的。在联邦制国家，主权权力由联邦中央政府和地方政府分享。各成员单位在国家形成之前本身拥有固有权力，各成员单位出让一部分权力构成了联邦的权力，各成员单位尚未交出或保留的权力由各成员单位行使。《宪法》是各成员单位合意的表现形式，美国《宪法》采用列举的肯定方式，明确了由联邦行使的权力，对地方各成员单位采取否定的方式，规定成员单位不得行使的权力，并为未来权力留下空间。^[25]但联邦制并非“双轨结构”的充分条件，并不必然导致“双轨结构”。很多联邦制国家的检察体制采取的是“双层结构”，奥地利、印度、马来西亚、委内瑞拉等联邦制国家，甚至实行“单轨结构”。^[26]中国检察系统的“双轨结构”产生于单一制国家结构形式之中，这意味着联邦制明显也非“双轨结构”的必要条件。也就是说，检察系统的组织形式与国家结构形式之间没有必然的逻辑关系，但不同的国家结构形式决定了“双轨结构”中两套检察系统的权力来源。美国的联邦检察系统和地方检察系统的权力，分别来源于联邦和联邦各州。中国的行政区划检察系统和跨行政区划检察系统的权力，均属于中央事权，来自于统一的国家权力。作为单一制国家，我国并不存在严格意义上的中央职能和地方职能，中央事权与地方事权划分是相对的。在这一轮的司法体制改革中，中央已经明确司法权属于中央事权。从性质和功能上讲，现有的地方检察院是国家设在地方的检察院，不可能实行中央司法系统与地方司法系统并存的体制^[27]，无论是行政区划检察系统，还是跨行政区划检察系统，均为国家统一的检察系统，只是为了更好地履行检察职能而在权限上做了划分。

二是制度设置的动因不同。联邦党人在设计美国整体时，出于对殖民统治的反感和厌恶、对集权体制的忧虑与恐惧以及对地方自治的向往与推崇，将国家管理和运作的主要功能赋予州及地方。^[28]在1787年《联邦宪法》基础上成立的联邦政府，于1789年第一届国会上通过了第一部《司法法案》（the Judiciary Act），它意味着联邦检察制度正式建制，作为联邦主义宪制架构的产物，美国的“双轨”检察体制的框架就此搭建完成。联邦检察官制度与各州检察官制构成美国检察官制平行的“双轨”，它们是相互独立的平行平等关系，而不是科层化的权力等级制；联邦与各州的检察官制又分别内在地划分为联邦总检察长与联邦地区检察官、州检察长与州的地方检察官两个层次。无论在联邦还是在州，地方检察官都是检察制度的重心。^[29]因此，美国检察体制的“双轨结构”，与美国联邦主义的国家建构思路一脉相承，可以说是联邦主义在检察系统的延伸。中国在单一制国家建立跨行政区划检察院，不同于美国的联邦主义国家建构思维的延伸，实际上，在某种程度上这可被视为强化统一的单一制国家结构形式的重要举措。通过设置跨行政区划检察院防范地方政府干预司法，确保司法权的独立公正行使，防止地方政府权力侵蚀作为中央事权的司法权力，强化中央对司法权力的集中统一领导和管理。(www.xing528.com)

三是检察权的具体分工不同。根据《美国法典》第28章的规定，联邦检察官享有下列职权：“有权与总检察长助理共同制订履行职责程序的内部规定；向总检察长汇报工作；对在其司法区内实施的违反联邦法律的犯罪行为，有权要求进行或继续侦查，提起刑事控诉，或建议大陪审团公诉；在大陪审团提起公诉的案件中，有权向大陪审团提供有罪证据，就法律问题向大陪审团做出解释，大陪审团决定提起重罪公诉的，可由检察官制作公诉书并提交有管辖权的联邦法院；在法庭审理阶段，有权代表政府出庭，出示有利于政府的证据，与被告人律师进行辩论；有权参与判决，配合缓刑局制作判决前的调查报告，并有权对判刑提出建议；在适当情况下，可与刑事被告人进行辩诉交易；对控告收税官和其他税务官收受罚金、没收等违反国内法的行为，有权进行侦查、起诉。”根据各州制定法的规定，州总检察长与检察官通常具有下列诉讼权利：有权提起、中止、撤销刑事诉讼；在提起诉讼前，有权调查犯罪事实，参与侦查；大陪审团调查案件事实时，有权出席；有权介入警方在其辖区内执行的逮捕活动；有权取缔赌博、嫖娼等有伤道德风化的行为，并可提起诉讼；在刑事诉讼中，有权代表政府出席并出示有利于政府的证据；有权受理上诉案件。因法律差异，各州总检察长职权不尽相同。一般来说，市检察院负责起诉市所有重罪，负责市/镇内轻罪及交通罪的处理。有的地方可能因民刑事案件而特别设立不同检察院。^[30]从跨行政区划检察院的试点看，虽然两个跨行政区划检察院的试点院在案件管辖范围方面存在一定差异，但总体来说，管辖的案件主要包括下列八类：跨行政区划中级人民法院管辖的行政诉讼监督案件；跨行政区划中级人民法院管辖的跨地区重大民商事监督案件；知识产权法院管辖的知识产权类诉讼监督案件；上级人民检察院指定管辖的跨地区重大职务犯罪案件；跨地区的重大环境资源保护和重大食品药品安全刑事案件等；民航、水运所属公安机关侦查的重大刑事案件，海关所属公安机关侦查的刑事案件；上级人民检察院指定管辖的其他重大案件；跨行政区划人民检察院所依托的原铁路运输分院管辖的涉铁路运输案件。^[31]其他案件，则由行政区划检察院管辖。从两国检察机关的权力安排来看，管辖权的重点截然不同，这也体现了同为“双轨结构”的两种检察制度追求的差异。

四是两套系统内部关系不同。美国的联邦检察系统和地方检察系统在权力配置上存在交叉。目前，《联邦刑法》规定了多达3000种犯罪类型，其中很多罪名是州刑法的翻版。当某个不法行为同时违反《联邦刑法》和州刑法时，联邦检察官和州检察官都可以合法介入并分别起诉。《联邦宪法》第5修正案规定的“任何人不得因同一犯罪行为而两次遭受生命或身体的危害”，即检察官不能就同一犯罪事实向犯罪嫌疑人提起两次公诉。由于这种限制仅局限于同一司法区内，联邦与州不在此限，因此并不违反该法案规定的禁止双重起诉原则，但《合众国检察官手册》第9-2.031条规定，在州或联邦起诉后，联邦原则上不得就同一事实再次起诉，除非满足相应的要件，并要求“一旦案件涉及联邦与州双重管辖，联邦检察官应尽快与州检察官协商以确定最适合的单一起诉方式，以便兼顾联邦与州利益”。但联邦检察机关与州检察机关间的管辖并不总是很和谐，有时双方还会发生激烈对峙。^[32]但美国“双轨结构”中的这种权力冲突，在中国并不会发生。通过“构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局”，中国的行政区划检察院与跨行政区划检察院在相互关系上，是一种互补关系，不同于美国联邦和州在案件管辖上的交叉关系，从而实现行政区划检察院与跨行政区划检察院的互补与合作。