传统的计划经济体制下，高校是政府的附属机构，存在行政隶属关系——政府与高校之间是控制与被控制关系——高校自主权受到削弱。长期以来，在一些教育集权型国家如法国、日本等，高校曾是国家机构的延伸，与政府是依附关系。近20年来，在财政压力、市场竞争等因素下，世界主要国家相继改革高校与政府的关系，政府向高校分权，提高高校自主权，强调高校与政府不是行政隶属性的上下级关系，而是平等主体之间的新型契约关系。日本2004年进行国立高校法人化改革，解除了政府对国立高校的僵化管制，扩大了高校在组织管理和财政方面的自主权。[7]这项改革改变了传统的政府与国立高校之间的行政隶属关系，尝试在国立高校与政府之间构建新型的“契约关系”。[8]
现代政府是建立在多数公民共识基础上的“契约型政府”，代表本国公民的“公共利益”[9]。“契约”，指两个或多个主体之间为相互设定合法义务而达成的协议。境外的政府与高校之间契约型伙伴关系的建立为我国政府与高校建立新型关系提供了借鉴。“公立高校的投资主体——政府本身不直接治理高校，委托专家治理高校是一个明智的制度选择。依托懂得高校办学规律和具备治校经验的人才并赋予一定的职责和权益，是高校发展的基本趋势”。[10]在契约理论中，“委托—代理关系无论从本质上看还是从形式上看，都是一种契约关系”。契约关系中，政府是公立高校的出资主体，公立高校与政府之间的契约关系，属于一种行政契约或管理契约。(www.xing528.com)
1984年法国的高校与政府签订了第一个契约，改变了高等教育投资体制，改变了高等教育拨款模式，成为高校与政府关系转变的标志。在契约关系下，政府以契约方式向高校购买教育与科研服务，为科研和特别项目提供经费，根据不同高校提供特定服务的能力不同、不同高校的科研领域不同，设计出不同的契约关系，根据契约实行特定拨款。[11]不同高校获得的拨款差异较大，高校之间形成竞争。高校与政府签订契约的过程不是竞标程序，而是以平等的身份进行谈判与协商，如法国高校与政府签署合同的程序是：“首先，由高校提出自己的发展计划；其次，政府主管部门代表与高校代表一起分析和预测高校发展经营的外部条件及变化；最后，经双方认可后签署合同”。[12]最终的契约就是政府向高校拨款和绩效评估的依据。
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