走向政府法治的新时代：杨海坤教授行政法学研究

没有法治的理论，就没有法治的实践。作为自觉的社会变革和社会进步工程，理论先行是必须的、断不可少的，当然，理论发展有一个探索和试错过程。从这个意义上，我们不得不回顾二十世纪末行政法学界关于行政法理论基础的讨论。在这场讨论中，最引人注目的成就便是当时出现并形成了以“控权论”与“平衡论”为主导的两大基础理论范式。应该说在行政法成长的这段时期，除了“控权论”与“平衡论”以外，学术界还形成了许多其他样态的理论基础，比如“管理论”“服务论”“公共权力论”“保权控权双重说”或“保权——控权均衡说”“权力本位论”等诸多基础理论概念，由于篇幅有限，在本文中不一一叙述。尽管这两大基础理论范式在具体的观点上存在诸多针锋相对之处，理论差异也较为明显，但两者在理论来源和价值追求方面还是有相通之处的。例如两者都是以行政权和公民权或者说国家与公民之间关系的互动为基础来构建行政法理论，相区别的主要就是对于实体权利和程序权利的强弱安排有所不同而已，一般认为在“平衡论”的语境下，行政机关的实体权利（力）要强于公民，而公民的程序权利应当强于行政机关；而对于“控权论”来说，公民的实体权利强度只有与行政机关所拥有的权利（力）强度相称才能够保证对公权力的控制，在程序上与“平衡论”相似，也主张公民的程序性权利强于行政机关。同时，这两种基础理论模式对于行政权的态度来说，基本上都主张从保障人权出发关注防止行政权力过度扩张，并主张对于行政权力进行有效控制，只是相比较而言，平衡论则更加关注和强调对于公共利益的兼顾。这场讨论尽管发生在二十世纪末，但一直绵延至今，对二十一世纪我国行政法制度的完善仍然起着积极推动作用。

我们积极肯定这两种理论范式都具有较高的理论价值，但对于我国法治政府建设来说，两种学说无论从价值选择还是对具体政策实践的指导上来看都属于“单一式”的理论构架。历史经验告诉我们，追求更符合中国国情的行政法治理论模式，对于我国构建法治国家、法治政府，才更有借鉴意义。中国从半封建半殖民地国家一跃而为社会主义国家，没有经历过自由资本主义充分发展的时期，新中国成立后计划经济模式长期占统治地位，政府在“父爱主义”指导下长期犯了控制社会过宽过严的毛病。认识我国这种国情，就要认识到，对于构建法治政府的理论基础时，需要秉持既要减少不必要的国家干预，政府从不应该管的领域中逐步退却，但又不是放任不管这样的思路，即坚持既是“有限政府”，又是“有为政府”的思路。因此，中国的法治政府建设应当是在民主宪法广阔背景下的行政法治，应当遵循一种全面的后发的综合的政府法治理论。

笔者所主张的法治政府论可以认为是一种综合的治理理论，它要求我们的政府应当既是授权与控权相统一的法治政府，又是形式与实质相统一的法治政府；既是消极功能与积极功能相统一的法治政府，又是实体公正与程序公正相统一的法治政府，而且还应当是静态意义和动态意义相统一的法治政府。^[5]根据笔者最新的考虑，恐怕还要加上“面向立法的行政法”“面向行政的行政法”与“面向司法的行政法”相统一的行政法，但这需要论证和阐发。这种综合的、均衡的行政法治模式要求政府必须认识到：政府权力的来源决定了现代政府必定是民主型政府，政府权力的性质决定了现代政府必定是有限型政府，政府权力的功能决定了现代政府必定是善治型政府，政府权力的本质决定了现代政府必定是责任型政府，政府权力的发展态势决定了现代政府必定是平权型政府。因此这种综合的行政法治模式不仅吸收了平衡论、控权论等其他有关学说的合理因子，而且从公共管理学、经济学、社会学等相邻学科中汲取了丰富的养分，从而大大夯实了其实践基础和理论内涵。实践证明，这一理论模式对我国法治政府建设是非常有益的，至少提供了比较正确的理论指导方向。显然，对于行政法理论基础的重视，特别是致力于行政法理论基础的本土化问题的关注，今后仍将是促使我国行政法不断进步的动力。(www.xing528.com)

目前，关于行政法理论基础的讨论已经进入一个新阶段，学界正在酝酿一场探寻新行政法理论基础的新趋向。一方面，“行政法的理论基础是行政法史上的一座丰碑。没有哪个学科像行政法学一样热衷于理论基础的讨论，历经三十余年而经久不衰；没有哪个法律部门像行政法一样，其规范的制定与实施如此依赖一个统一的理论基础”^[6]。另一方面，不可否认，在社会利益结构多重化、行政法律关系复杂化、行政手段和方法多元化形势下，在酝酿产生“新行政法”过程中，原有的各种行政法理论基础的学说和观点都面临着新挑战。最近，有学者激烈地对平衡论提出批评，认为：“在宏观意义上，行政机关的权力来自于行政相对人的权利，两者不能平衡；在具体的法律关系中，行政机关的权力优位，两者也不能平衡。两种不平衡无法冲抵而达致总量平衡。平衡论不能放大为整个行政法的理论基础。”^[7]“我们需要续接三十余年前开启的行政法理论基础这一论题，探寻新行政法的理论基础。”只有这样，才能在国家治理体系和能力现代化这一大背景下使我国行政法制度继续改革和完善，以实现现代行政国家的历史使命。