严格地说，信访制度并不是一种特定的纠纷解决程序。从政治学的角度讲，信访是公民进行政治参与的一种形式，但就实际作用而言，信访是中国式的替代性纠纷解决机制。“一方面，信访解决问题的效果与司法程序解决的效果相比较，更为高效、灵活，其成本也更为低廉，而且信访的范围也十分广泛。因此，这种非正式但高效的解纷机制深得人民群众的信赖。另一方面，信访的功能是综合性的，是一个多种功能的聚合体，不论是对于国家，还是对于公民，信访制度都是一个难得的，可以实现复杂要求和多种愿望的制度。”[6]事实果真如此吗？
理想照进现实之际，我们发现：信访制度自身之特性决定了其无力应付大量复杂的纠纷，“因为这一制度本身从逻辑上来讲不应成为解决问题的“重头戏”，或者说从我国的国家权力分工、配合与制约的体系来讲，信访制度不应成为装纳各种问题的‘大箩筐’。”[7]从权力运用的功利角度看，信访制度有助于压制而不是解决个人间的纠纷，而至少在某种程度上而言，纠纷被认为是不受欢迎的，是扰乱建设强大的社会主义中国的社会冲突。信访的问题在一定程度上反映出我国纠纷解决机制的不畅和社会治理的失调，但其中部分原因则是直接与行政机关和基层政府解纷能力下降有关。信访制度在解决纠纷方面的无能使得群众对国家的信任大大降低（见表6.1、表6.2）。在对5000多名普通民众的社会调查中，一半左右的人认为上访在纠纷解决中的作用一般或者没用，而有超过一半的民众对上访解决纠纷感觉一般或者不满意，由此观之，信访制度很难在纠纷解决中发挥主导作用。
表6.1 您对上访在解决纠纷中的作用怎么看[8](www.xing528.com)
表6.2 您对上访方式解决纠纷的满意度如何
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