政府职能变化：构建制度优势，促进产业园区转型再生

对于产业园区政府而言，存在着两种方向的职能转变：一方面，推动过去单一的开发区政府管理模式向着政区合一的综合政府模式方向发展；另一方面，推动园区职能的市场化、精细化。近些年国内越来越多的开发区向行政区转变，如常州市新北区与原常州高新技术开发区合一，无锡高新技术开发区转变为无锡市的新吴区等，都是前一种制度变革的例证。这类变革主要解决了开发区（产业园区）执法地位缺失、行政职能模糊等问题，使得各类社会管理职能得到补全。同时，这些行政区通过下放行政审批权限推行扁平化管理模式，通过授权、委托等方式，将规划、土地、建设等关键审批权限下放给开发区，这样可以有效增强开发区的自主管理能力与积极性，增强自主发展的动能。常州市新北区就是开发区和行政区合一，“多块牌子，一套人马”，采用党政联席会议的形式进行协调，将开发区、行政区两种体制的优势进行结合。

但是上述综合化、正规化改革的方向，反过来往往导致产业园区的实施权限缩小、机构规模膨胀、运营负担增加的问题。实际上产业园区设立管委会的初衷，就是要利用其灵活、高效的特征以推动产业发展，但是在发展过程中管理机构往往有着不断扩张的内在激励，不断臃肿的机构使得激励机制逐渐失灵。产业园区、开发区治理体系改革的总体方向是创新管理机制、下放权限、精简机构、强化社会职能等，现实中这些改革方向之间在某些方面是存在冲突的——既要实现机构精简，又要保障各项基本服务，还要具有自主灵活性，在一个体制内难以将这些效益最优化。大量实践表明，采用分工处理的方式将是产业园区管理体制未来改革的方向，产业园区、开发区未来将更多地向一般性行政区转型，而将产业发展、园区运营、招商等职能更多地交由市场化的主体来运营。同时，随着产业链的细分化和科研方向的专精化，许多园区内部出现了产业融合、产业链拓展和产业结构升级的趋势，尤其是一些大型园区内出现了专注于不同产业分工的园中园，模块化、专业化发展将有利于园区企业整体提高创新效率、灵活适应市场变动、有效分散研发风险。而在园区管理上，品牌的力量日益显现，服务的品牌化可以在最大程度上降低企业选择的信息成本，精细化的招商模式、与招商相匹配的投融资体系成为产业园区管理的标配。

表4-2　江苏数字信息产业园的扶持政策(www.xing528.com)

例如江苏数字信息产业园这一类的运营平台，已经成为当今产业园区管理体制机制发展的趋势之一。无锡市惠山经济技术开发区在发展过程中非常注重对创新载体的引入，2009年引入深圳清华大学研究院创办“江苏数字信息产业园”。这个园区构建了一套成熟的企业孵化体系与服务平台，提供相应的政策优惠（表4-2）。这类带有孵化职能园区的引入，大大加速了园区创新型企业的集聚，开业4年内（2012年时）园区入驻企业就突破200家，保持了高增长的态势，累计入园企业达到383家，已有3家企业成功上市，4家进入上市辅导期，申请专利626项，累计形成产值100亿元。