波恩政治协议：国际气候变化治理的成功

1.会议背景

自1997年《联合国气候变化框架公约》第三次缔约方会议（京都会议）达成《京都议定书》以来，确定其具体实施细则的谈判是一个充满矛盾、一波三折的复杂过程。海牙会议的失败、美国的退出，使《京都议定书》的前途充满变数。而《波恩政治协议》的达成及马拉喀什会议（COP7）的成功，使国际气候谈判似乎又柳暗花明。波恩会议于2001年7月16日至27日在德国波恩召开，是2000年底在荷兰海牙召开的《联合国气候变化框架公约》第六次缔约方会议的续会，会议就发达国家执行以减少排放为中心内容的《京都议定书》和《布宜诺斯艾利斯行动计划》问题继续进行讨论，其目的是要达成上述问题的有关协议。

2.会议内容与成果

关于波恩政治协议所涉议题的谈判主要包括机制、碳汇和遵约程序问题。在机制方面，会议就第六次缔约方会议续会未能达成协议的部分进行了谈判，最终就三机制的机构安排、运行程序、参与资格等主要问题达成了协议，为议定书三机制的启动奠定了基础。缔约方会议同意迅速启动清洁发展机制。在碳汇问题上，会议有关决定满足了俄罗斯提高波恩政治协议中为其规定的有关碳汇使用总量的要求，同时保留了其他附件一国家变动碳汇使用总量的可能性。在遵约方面，本次会议通过了有关遵约程序的案文，将遵约程序的后果是否具有法律约束力这一问题提交议定书第一次缔约方会议决定。

《协议》主要包括以下内容：（1）在资金机制问题上，协议规定建立三个基金，即在公约下建立“气候变化特别基金”和“最不发达国家基金”，在议定书下建立“适应性基金”，用于支持发展中国家能力建设及向发展中国家提供技术转让等方面的活动。欧盟、冰岛、加拿大、挪威、新西兰、瑞士等以政治声明形式宣布到2005年每年提供4.1亿美元用于支持发展中国家应对气候变化的有关活动。加拿大还宣布将通过全球环境基金向“最不发达国家基金”捐款1000万美金作为启动资金。（2）在碳汇问题上协议允许发达国家在第一承诺期（2008—2012年）以“森林管理”、“农田管理”、“牧场管理”和“植被管理”活动作为其履行减排义务的方式；同时规定了上述碳吸收活动的核算计量方法，并根据各国具体情况规定了各国在“森林管理”活动方面碳汇使用总量的上限；允许将碳汇项目作为清洁发展机制项目，但限于造林和再造林活动，其使用总量不能超过相应发达国家基准年排放量的1%乘以5。（3）在机制问题上，协议对议定书三机制的原则、性质、范围、参与资格及管理机构等核心问题做出规定；没有为附件一国家设置使用三机制的定量上限，但要求其提交相关报告并由遵约机构审议其是否以国内减排行动为主；模糊处理了利用核能技术作为可能的联合履行项目和清洁发展机制项目问题，并对小型项目的类型和规模做出规定；强调附件一国家官方资助的清洁发展机制项目应属于现有的官方发展援助资金的额外范畴；规定清洁发展机制执行理事会由10名成员组成，其组成原则采用联合国公平地域分配原则和附件一与非附件一缔约方对等原则相折衷的方案；在排放贸易问题上，则规定附件一国家在承诺期分配数量的最低储备水平为90%。（4）在遵约问题上，协议对议定书遵约程序的基本原则、机构组成、决策程序和不遵约后果等核心内容做出规定：明确强制性后果只适用于附件一国家；强制性后果包括从下一承诺期的排放分配数量惩罚性扣减本承诺期超标排放量、制定“遵约行动计划”及中止通过排放贸易转让排放额度的权利，但取消了缴纳罚金的较严重后果；明确对遵约程序的设计要求体现“共同但有区别的责任”原则，并要求该原则应体现在促进性分支机构的职能中；在机构组成上则充分体现了公平地域分配原则。(www.xing528.com)

3.影响与评价

波恩气候会议最终能够达成协议的结果，使许多评论家大跌眼镜。总的来看，全球环境是此次波恩会议的最大赢家。尽管仍有许多问题有待COP7召开时解决，但毕竟《京都议定书》没有夭折，全球气候变化的协商过程也得以延续下来。在国际环境问题协商过程中，另一颇具政治象征意义的是“多边协商战胜了单边主义”。《波恩政治协议》的达成，显示了国际社会共同应对气候变化的决心，也为执行《京都议定书》具体措施的谈判建立了基本框架。

波恩会议维护了议定书的框架，防止了气候变化谈判进程的破裂，从而成为继1997年京都会议以来气候变化领域最重要的一次会议。但是，在关于落实该协议的具体技术谈判中，由于“伞形集团”国家在碳汇和遵约程序问题上提出过高要求，致使会议就相关问题达成一揽子决定的计划落空。有关问题被迫留待第七次缔约方会议解决。