国际气候变化治理实践：CCER交易

随着碳市场试点进一步深化和全国碳市场建设拉开帷幕，CCER交易逐渐成为碳市场参与方关注的焦点。我国已经基本构建了温室气体自愿减排交易及其支撑体系。国家发改委已颁布了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》和《温室气体自愿减排项目审定与核证指南》等指导性文件。^[22]截至2015年1月底，国家发改委累计公布181个中国温室气体自愿减排方法学，涵盖了所有联合国清洁发展机制（CDM）方法学涉及的领域。另外，七个试点碳市场均已将CCER交易作为抵消机制的主要形式，而且还开发了基于CCER的碳金融衍生品。七省市试点碳市场均将CCER交易作为碳排放权交易重要补充形式，用于排放权配额的抵消，并对用于配额抵消的CCER做出了具体限定。随着我国碳交易试点工作的进一步深化，基于CCER的碳金融衍生品逐渐成为各方关注的焦点。

七个试点中，北京碳市门槛最高，仅产出时间一项要求，即允许控排企业使用2013年1月1日后实际产生的减排量，就已将首批签发的CCER全部拒之门外。而湖北碳市的地域门槛，即仅限本地产出的CCER，也为首批签发的CCER关上了大门。重庆碳市的时间门槛略低于北京碳市，允许控排企业使用2010年12月31日后投入运行的项目产出的CCER，其中碳汇项目不受此限。本年度广东碳市配额总量4.08亿吨，CCER使用比例上限10%，省外CCER最大容量为1224万吨。

在试点阶段，七个碳排放权交易试点之所以呈现如上的较大的差异，是因为不同试点的准入条件直接影响CCER的交易情况。对于CCER的采购商来说，项目类型、来源地、减排量以及减排量的产出时间等，都是非常重要的考虑因素。各地区对此相关的规定也因各地具体情况而不尽相同：

第一，在项目类型方面，水电项目建设对环境和生态的影响一直都存在较为明显的缺陷，且体量较大，一旦入市，对市场容量小的试点影响较大。为规避风险，北京和重庆试点将水电项目排除在外。

第二，在项目来源地方面，湖北和重庆规定100%用辖区内的CCER进行抵消，广东规定70%使用本省CCER，北京规定外地CCER使用量不得超过50%，且优先使用河北省、天津市等与本市签署应对气候变化、生态建设、大气污染治理等相关合作协议地区的核证自愿减排量。天津、深圳和上海试点对CCER没有地域限制。北京和湖北试点将辖区内CCER进一步限定在纳入碳排放配额管理的企业组织边界范围外产生。这一限制将会使部分本地CCER被排除在本地碳市之外。

第三，在使用量方面，七个试点也不尽相同，具体使用量见表6-3。

表6-3　七试点碳市场配额总量及CCER的最大需求量

目前，深圳、上海、天津碳市较为开放，暂无门槛。其中天津、深圳、上海、广东将成为首批CCER的主要消纳地，而且天津是容量最大的市场。^[23]2015年4月27日，天津排放权交易所完成国内最大单CCER交易，交易量为506125吨。本次CCER交易买方为中碳未来（北京）资产管理有限公司，卖方为安徽海螺集团有限责任公司下属芜湖海螺水泥有限公司，成交了50余万吨减排量。此次交易是中碳未来（北京）资产管理有限公司继2015年3月24日在天津排放权交易所完成国内首笔控排企业线上购买CCER之后，再次通过天交所购买大笔CCER。^[24]我国七个主要试点的CCER作为配额抵消的相关规定见表6-4。

表6-4　试点地区碳市场使用CCER作为配额抵消的政策规定(www.xing528.com)

CCER交易既是碳排放权配额交易的重要补充，又是形成全国统一碳市场的重要纽带。虽然大多数试点碳市场对CCER用于配额抵消设立了限制条件，但仍不妨碍CCER在各试点碳市场流通，而且为数不少的碳交易平台还可以直接交易CCER。同时，CCER还是调控全国碳市场的市场工具，建立全国碳市场的核心目标是利用市场机制实现低成本减排，因此，必须调控全国碳市场交易价格，降低企业生产成本，而传统的利用行政手段调控，不仅不具有持续性反而容易造成碳市场僵硬缺乏活力。^[25]所以，必须使用市场工具来代替行政手段进行调控，例如，可以通过CCER及其碳金融产品交易实现对碳市场的有力调控，实现区域碳市场连接，使区域碳市场配额价格趋同，促进全国统一碳市场的形成。

如今，CCER机制仍然面临着亟待解决的难题。

首先，由于CCER项目较为分散，并且又以西部欠发达地区为主，而这些地区的金融资源、投资机构及交易场所方面又十分匮乏，限制了CCER的市场交易。并且，七个试点省市的配额价格、准入门槛及CCER供需关系均有不同，且随市场状况不断波动，企业期望获得最大化的利润，则不得不随着减排量的陆续签发，不断面临异地开户、异地挂牌、异地交易等问题。^[26]作为传统风、光、水能源项目的拥有和管理者，需要在全国七个试点省市的金融场所中往返奔波，大幅增加交易成本，降低效率。^[27]

其次，如何确定CCER参与全国碳市场的准入条件。全国碳市场是通过配额总量控制和交易实现温室气体减排目标，CCER交易是配额交易的补充，因此，必须设置CCER参与全国碳市场的准入条件，包括CCER数量、来源地域、项目领域、时间和类型等。如果过量的CCER进入全国碳市场将对配额交易及其价格造成冲击，减弱企业履约的强制性，削弱碳市场的减排成效，同时也将降低CCER的价格，影响到项目开发方的投资回报。^[28]如果CCER供应量过少，可能会增加控排企业的履约成本，也不利于活跃碳市场和盘活碳资产。^[29]目前还没有形成确定该准入条件的政策和方法学支撑体系，试点碳市场经验也不足以作为设定准入条件的依据。

最后，我国对进入试点碳市场条件的限制，可能会导致CCER交易和融资机会不均等。通常，技术难度低、减排量容易获得签发、符合碳市场准入条件的项目可能会受到买方的青睐。因此，可能导致对来源不同的CCER需求和价格发生分化，极大地削弱了CCER促进节能减排和调整产业结构的作用。

总之，目前的CCER交易机制仍处在试运行与磨合的阶段，市场主体缺乏必要的操作经验，相关的多种节能减排行为（如碳足迹盘查、碳中和、能效管理、方法学研究等）暂时处于无法可依、无章可循的状态之中。^[30]CCER交易是全国碳市场建设的重要内容。我国碳市场建设正处于快速发展阶段，必须着手解决CCER交易体制中存在的问题，为其发展扫清障碍，才能充分发挥CCER碳资产的特点，按照碳市场发展规律，探索CCER交易在市场机制减排和气候融资中的作用，推动全国碳市场的建设。

结合目前的CCER市场现状，不难得出：建立健全合法、规范的一级市场交易制度，并适时引入成熟的、具备丰富操作经验的金融中介机构参与CCER交易，同时在立法层面解决温室气体排放权的问题，对于活跃全国碳市场，进而实现我国的节能减排目标，将起到至关重要的作用。在此基础上，进一步开发碳排放权的金融产品属性，除了现货交易外，自主开发我国的碳交易产品，拓展投资渠道，吸引更多的机构和资金投入交易，进一步扩大我国的碳减排交易市场份额，缩小与欧美发达的碳减排市场的差距。与传统节能降耗手段相比，未来的碳减排不仅应包括以工业企业为主的能源消费所带来的碳排放，还包括其他金融产业乃至消费领域的排放。这就要求政府能够未雨绸缪，尽早设计充分利用市场机制实现碳减排的CCER一级市场交易体系。在立足重点工业企业减排的同时，让更多的排放主体投入到社会的碳减排工作之中。^[31]未来碳减排工作的顺利推进，无疑需要建立强大而健全的、与自上而下的推进模式相匹配的全国统一市场机制，以利于调动全社会各类利益群体的积极性，并以此构建更具系统性、协调性的市场保障体系。