欧盟碳排放交易体系在国际气候变化治理中的作用

欧盟碳排放交易体系自2005年建立至2015年，历经十年，经过两个阶段。为配合气候能源包裹政策确立的20—20—20目标，在第三阶段，欧盟排放交易体系对目标、涵盖行业、管制范围、配额分配模式、配额分配方法、信用抵消限制、“储备”的使用、拍卖收入的分配等进行改革。欧盟排放交易体系改革体现了自由政府间主义、多层次治理、外部协调性的特征。对国际上治理气候变化起到带头作用，是治理气候变化的先锋国，并给其他国家做了良好示范，具有现实借鉴意义，还与不同国家进行对接，协同为国家气候变化的治理而努力。但同时，欧盟碳排放交易体系还处于不断完善的过程中，不断改进。整体地评价欧盟碳排放交易市场对国际应对气候变化的治理的积极意义更大。

如今，这一系统已涵盖31个欧洲国家的11000家发电厂、工厂以及绝大多数的航空公司，覆盖欧洲45%的温室气体排放量，成为世界上最大的碳排放交易市场。当然，欧盟碳排放交易体系的国际作用也是一分为二的，尚有不足和待完善的地方。

（一）欧盟碳排放交易体系自身的不足与待完善之处

欧盟ETS机制在创建排放交易市场的有效性方面取得了较大的成功，这一机制给我们提供许多经验启示，但欧盟碳排放交易系统中仍然存在不足和待完善之处。法国的一份报告指出，欧盟ETS在这样几个方面仍需进步：第一，需要一个完整统一的体系，这一体系应将法律、会计核算和税收等各个方面纳入在内；第二，需要一个更加严格的准入制度，用以保障市场参与者的权利和市场交易的正常进行；第三，需要一个更加透明的市场；第四，应该对市场上的违法者采取合理有效的制裁；第五，需要一个有效的市场监督机构；第六，需要与未来的国际碳市场之间进行更好的合作。其他国家地区在建立碳排放权交易系统时，好的方面需要继续发扬，受挫的部分尽量不与欧盟犯相同的错误。

首先，碳价波动不稳定，配额过剩导致碳价过低的应对。欧盟在第一阶段和第二阶段都各有过一次碳价暴跌。第一阶段主要原因在于总量设定权在各成员国手中，设定过大，供过于求，碳价暴跌接近于零。针对此，各国对总量的设定权应采取分权模式。第二阶段暴跌是由于2008年欧洲的经济危机，碳排放量减少，需求减少，同样导致供过于求，这次虽然是突发状况，也从侧面说明了欧盟ETS存在碳信号差、透明度低、流动性差的缺陷。根据2015年欧盟委员会气候行动的自我总结，增加透明度和可预测性是稳定碳市场和碳价格的关键途径。尽管欧盟碳排放交易体系运行了十年，但直到2013年才开始大幅度增加体系的可预测性。比如，每个成员国可以计算出下一年欧盟排放交易的排放总量，企业可以了解2020年前后将获得多少配额、有多少配额将被拍卖。欧盟在透明度上的教训是在2005年至2007年，当欧盟确定排放体系第一阶段的排放总量后，欧盟成员国和欧盟委员会均未对体系中企业的排放量进行核查。碳价从2005年的8欧元一路攀升到2006年的近30欧元。之后，欧盟发布了排放量核查规定，碳价三天内从30欧元跌到12欧元。同时，为了保证碳排放交易系统的可信性，需要建立一个检测、报告和核查机制（MRV）以及一个杜绝欺诈的登记系统。根据欧盟实践，碳排放权交易配额供给主要受配额的总体分配、储存与商借制度和CDM与JI制度等因素影响。简而言之，供给关系影响价格波动。另外，针对配额过剩、碳价过低的情况，欧盟2014年初抛出“市场稳定储备”方案；2月通过“折量拍卖”方案，砍掉2014—2016年之间大约9亿吨的配额；10月通过欧盟2030年气候目标，采取措施挽救低碳价。但同时，欧盟ETS对碳信用价格的调节势必会产生一个问题^[28]，就是政府对碳市场的干预是否真的是必须的。很多人提议采取包括上一段中提到的方式在内的一些手段对碳信用的价格进行调节。但是从欧盟ETS的现状来看，它发挥作用的有效性主要依赖的是市场机制的力量，政府的干预一旦影响市场机制的正常功能，欧盟ETS也就随之失去意义。也就是说，在试图降低碳信用价格的波动程度的时候，政策制定者必须慎重考虑到，如何将外部干预控制在一个合理的水平。

还有，监视系统、注册制度、市场规章等建立和完善很有必要。欧盟在实践中不断完善监测、注册、规章制度，是因为经历过网络钓鱼欺诈、内幕交易与市场操纵、增值税舞弊等事件。欧盟碳金融市场体系与其他网络金融体系一样，面临着网络钓鱼欺诈、恶意网络攻击等操作风险。2011年初，一起网络黑客利用钓鱼网站窃走价值近5000万欧元碳排放权的事件，引发了欧盟碳金融市场的“震动”，掀起了人们对“碳排放权交易作为减排政策工具的有效性”的激烈争论。欧盟认为此次失窃事件的发生，主要是由于各国碳交易登记处的独自为营，缺乏统一管理，部分国家在注册系统管理上过度宽松，有些国家注册碳交易账户比开立银行账户还要容易，弱化了安全机制，难以保障账户安全。地球之友^[29]于《在碳交易市场赌博的10种方式》报告中提到一种“大肆提高排放最低基准”的碳欺诈方式，即受管制排放企业为从政府获得更多配额的碳排放许可而虚报将来的排放水平。该报告称，2008到2012年期间欧盟五个成员国的电力企业在从政府免费发放的排放配额中获得了360亿—1100亿美元的意外之财。而且，市场操纵者还可以通过交易平台哄抬或压低碳排放配额价格，通过低买高卖进行渔利。内幕交易更是导致了国家之间的不当竞争。2009年，西班牙从爱沙尼亚等数个东欧国家购买了价值600万欧元的碳排放配额，条件之一是西班牙公司获得爱沙尼亚首都塔林市的轨道交通项目。而塔林市政府推翻之前公开竞标的结果，使中国、德国等公司丧失了公平竞争的权利，之前中标的项目也因此作废。德国公司曾就此向欧盟提起诉讼，结果也是不了了之。近几年，国际上利用碳交易市场骗取增值税的现象非常普遍、涉案金额巨大，据欧洲警察组织的统计，仅在2008至2010年期间因碳交易税收欺诈而造成的税收损失就高达65亿美元，其中2010年发生在意大利的一起碳增值税欺诈案涉及金额就高达5亿欧元。因此，针对金融风险，监视制度必须建立并执行。目前，欧盟有独立交易系统（CITL），记录每一笔交易，像监控录像一样可供回查每一笔交易情况。欧盟2000年在英国伦敦成立的碳信息披露项目（CDP）是独立的非盈利组织，拥有最大企业气候变化数据库，披露温室气体排放和气候变化所带来的风险和机遇。此外，还有碳金融体系的构建，既然将碳排放权作为商品，必然需要商业工具和场所，如商业银行、碳基金、保险公司。金融机构已经成为了欧盟碳金融市场的重要主体，同时发挥着市场媒介、资金融资、项目担保等多项功能，为欧盟碳金融市场的发展提供了巨大的内生动力。欧盟的监察制度还在建立中，还不够完善，其他国家借鉴CDP的独立性和非盈利性，借鉴CITL的跟踪性，根据各国具体情况，必须建立适合自己的监察制度。而碳衍生品是期货交易的带来的结果，碳排放权仅仅局限于现金交易不会达到预期的减排效果和经济效益，随着碳市场的逐步建立，在金融机构里配备相应项目并制定完善制度，才能保证市场的稳定。

（二）欧盟碳排放交易体系对国际气候变化治理的积极作用(www.xing528.com)

欧盟碳排放交易体系是市场路径应对气候变化的表率，在国际碳排放交易中起了良好的带头作用，展示了经济效益与环境效益的双重结合。欧盟碳排放交易体系的典型特征是区域性和强制性。区域性特征，有利于地区间相互合作，从而扩大治理范围。强制性特征，有利于加强气候变化治理的力度。欧盟碳排放交易体系还示范了与其他国家的碳排放市场交易体系的对接，在国际上是一支应对气候变化的先锋队。

首先，欧盟碳排放交易体系自身证明了市场路径环境效益和经济利益的双重获利性，鼓励国际气候变化的治理采用市场路径。欧盟委员会气候行动总司司长认为，欧盟最值得推广的经验是，赋予碳排放权商品属性，在市场机制下，通过价格信号的刺激不断提高能源使用率，开发现有碳排放技术的替代性技术，并触发必要的金融流动，从而开启低碳经济之路。这也再次证明了市场机制治理气候变化的独特优越性。市场路径本质上是一种外部性内部化的经济激励手段，与此相对应的是限制外部性规模的直接管制手段，以“命令—控制”为特征的行政和法律手段。两者相对比可以看出市场路径的优劣势。市场路径有如下优点：（1）成本低。政府干预需要掌握大量信息，确定合理排放标准，人力物力消耗大，管理成本高。市场路径根据供求关系、价值原理自发调节，节约成本，兼顾效益和环境。（2）灵活、恰当性。指令控制手段一般采用“一刀切”办法，不考虑企业的不同情况，资源配置效率比排放交易机制低，易造成浪费。（3）激励性、长久性。直接管制手段无法像排放权交易机制那样具有减排的激励性作用，不能调动企业对减排技术进行投资改进的积极性和主动性，很难在减排上建立起一种激励性的长效机制。与直接管制手段相比，市场路径也存在劣势：（1）作用慢。直接管制手段是政府对经济活动当事人直接发生作用，比通过市场和价格机制来改变行为的经济手段更加直接，效果确定性更强。而EU-ETS经过十年的摸索，在调节供求关系中慢慢发挥作用。（2）作用范围有局限性。在某些情况下，直接管制手段在环境治理上还能起到独特重要作用。比如，对毒性特别大的气体物质而言，更需要一种完全的禁令，此时排放权交易市场机制等其他市场经济手段并不是适宜的手段。市场路径局限于经济领域。（3）透明度差、可预测性低、风险高。市场路径手段并不像行政手段、法律政策一般具有可预测性。而透明度又是一个良好的排放系统中不可或缺的部分，是体系的信誉度、可接受性和有效性的关键。企业对碳配额稀缺程度有清晰概念才会相信配额价格所发出的信号，风险才会降低。欧盟曾因核查排放量与否导致在2005年至2007年碳价暴跌暴涨。

其次，欧盟碳排放交易市场是气候变化区域性的治理机制，有利于国际上治理气候变化的区域性合作，扩大治理范围，为其他国家和地区做了良好的示范和带头作用，尤其体现在处理欧盟和成员国的关系上。欧盟碳排放交易体系最大的威胁就是各成员国的利益很难协调一致。西班牙等发展迅速的能源密集型工业国家，很有可能无法达到减排目标，就必须以相对低的价格购买许可。德国电力部门多数是能源密集型的燃煤部门，因此对减排具有极强的政治敏感性。即使有像英国和瑞典等环境保护国家积极推动碳排放交易市场的运作，温室气体排放问题，仍然是一个全球性的问题，需要各方面的共同努力。各国想要达到温室气体减排和经济效益，就必须合作，通过协商、制定规则和相关立法，协调各国利益，尽早将碳排放权交易流动范围扩大，增强ETS的影响力，协同应对气候变化问题。而欧盟通过“共同但有区别的责任”的原则，不断改进完善的欧盟指令，从自下而上分散决策模式发展到自上而下集中决策模式。其他国家的排放交易体系中也可能发生区域治理问题。在设定总量目标的问题上，较低层级的政府（例如成员国、地方政府）一般更加关注本地的经济发展，会更倾向于设置较为宽松的总量目标，慷慨地给地方企业发放更多的排放配额，以保持本地的经济发展优势。较高层级的政府（如欧盟委员会、中央政府）则一般更加关注整体经济、环境目标的实现。在分散决策与集中决策模式中，不同层级的政府权限配置不尽相同，但如何合理配置各级政府在总量目标设定的权限，欧盟又对各国设计碳排放交易的法律框架具有指导意义。比如说中国^[30]，中国与欧盟之间在经济发展、法律体系、社会文化等各方面均存在差异，但在设计与实施碳排放交易制度这一问题上，许多核心原则与规则仍可互相借鉴。如何平衡中央政府与地方政府在碳排放交易机制的总量目标设定的权限配置，需要在法律框架中进行合理配置。

再者，欧盟碳排放交易市场体系是强制性治理气候变化的一种手段，对国际气候变化的治理力度明显强于自愿机制下的治理和其他经济手段的治理。出于竞争的原因，考虑到自愿机制下可能导致市场扭曲，且自愿机制不能容纳大量的参与者并且会限制市场效率和流动性。法律强制减排与自愿减排相比，企业的参与性更高。数据也表明^[31]，2008年美国碳交易市值约为8.58亿美元，远小于940亿美元的欧洲市场。因而，欧盟碳排放交易的发展很大程度上是归功于欧盟碳排放机制本身的强制性。另外，碳减排目标主要有两种类型：一种是绝对目标（如总量控制目标），另一种是相对指标（如碳排放强度）。《京都议定书》和欧盟的气候政策法律均采取了绝对数量的目标，强制性减排有利于气候变化治理效果的突出。还有，市场路径除了碳排放权交易，当然还有其他经济手段，如碳税、碳补贴等。市场机制除了ETS也还有CDM、JI机制，但欧盟由于碳排放交易系统的强制性，用其全球第一大规模的地位向世界证明了气候变化治理的力度。

最后，欧盟碳排放交易市场的建立是全球碳市场的先锋队员，对接的良好示范促进国际碳市场的形成。在全球现行的碳排放权交易体系中，欧盟碳排放权交易系统有效地融合了两种对接方式，在欧盟各成员国之间在共同且有差异的减排指令及要求下，通过国家分配方案实现碳排放权配额的分配和流通，同时允许成员国按一定比例通过CDM项目获得和证减排量，最终共同完成《京都议定书》的减排任务。因此，欧盟碳排放权交易体系的交易机制与运行模式为全球碳交易市场的建立提供宝贵的实践经验，尤其对世界第二大排放国且地域广泛、各省市经济能源发展差异较大的中国建立碳排放权交易体系提供经验借鉴。欧盟委员会认为欧盟ETS是一个开发国际排放贸易网络系统的重要一环。预计国际碳市场发展将通过“自下向上”连接兼容国内“总量与限制”排放交易系统。国家或地方系统，已经在澳大利亚、日本、新西兰、瑞士和美国运行，并计划在加拿大、中国和韩国运行。连接欧盟ETS和其他强大的排放交易系统提供了一些潜在的好处，包括减少削减排放的成本、增加市场流动性、稳定碳价格、提高国际竞争水平和支持全球在气候变化问题上的合作。在第一个完整链接内陆的排放交易系统，欧盟委员会和澳大利亚已经同意，欧盟ETS和澳大利亚的碳排放交易系统建立从2015年7月1日到2018年中期的一个临时的链接。这意味着澳大利亚企业可以使用欧盟补贴来帮助掩盖自己在澳大利亚计划中的排放。链接欧盟ETS与瑞士ETS的谈判也正在进行。此外，ETS机制还促进了市场路径的其他机制CDM和JI项目发展。从2005年欧盟ETS机制试运行开始，通过CDM项目所实现的CER和通过JI项目的方式获得低价ERU的成交量急剧放大，价格不断提高，虽然从2008年起受金融危机影响，抵消市场的项目有所萎缩，但仍比2005年之前的成交量要大。据碳市场报告，CDM和JI项目的购买者百分之八十以上是欧盟国家的需求者。从这一数据中可以看出欧盟ETS机制是全球碳市场最重要的引擎。