新中国少年儿童法律保护的空白期和社会救助

新中国成立以来,党和政府不断加强少年儿童工作,除了在《宪法》《刑法》《民法》《婚姻法》中设置了保护未成年人的规定外,还先后通过了《义务教育法》《未成年人保护法》《收养法》等一系列保护儿童生存和发展权益的法律。但这些法律基本上都是针对所有儿童的普适性规定,除了《监狱法》“罪犯不得携带子女在监内服刑”与法律孤儿略有关联以外,其他法律都没有为保护和救助法律孤儿做出明确规定。

改革开放以前乃至改革开放初期,我国实行的是典型的孤残儿童福利制度,儿童福利的主要对象限于孤儿、弃婴和残疾儿童。自20世纪90年代起,在世界儿童保护潮流的推动下,我国政府也逐渐重视对各类处境困难的儿童开展保护和救助,但并未将法律孤儿纳入其中。1990年,为响应世界儿童问题首脑会议通过的《儿童生存、保护和发展世界宣言》和《执行九十年代儿童生存、保护和发展世界宣言行动计划》,国务院妇女儿童工作协调委员会制定了《九十年代中国儿童发展规划纲要》,其中提出要保护“处于困难条件下的儿童”,包括农村的独生子女和女童、残疾儿童、离异家庭的儿童、单亲家庭的儿童、流浪儿童、经济欠发达地区的儿童和家庭经济困难的儿童,法律孤儿不在其列(国务院,1992);2001年,为配合东亚及太平洋地区儿童发展部长级磋商会议和儿童问题特别联大的召开,全国妇联牵头组织召开了第一届中国儿童论坛。这次论坛针对困境儿童形成了专题报告,认为困境儿童包括“贫困孩子、受性别歧视的孩子、孤儿、残障儿童、被廉价利用的童工及有精神障碍的儿童”,法律孤儿也不在其中(全国妇联儿童部,2001:25)。(www.xing528.com)

可见,在这一阶段,法律孤儿始终未能进入国家政策的视野。这一方面体现在国家的法律体系中虽有儿童权益保护的普适性法律,但缺乏对法律孤儿保护和救助的专门法或法律条文;另一方面,国家对儿童福利制度安排还局限于孤残儿童,即便是在制定推动儿童福利的相关行动计划和发展纲要时,也没有给予法律孤儿足够的重视。因此,不少研究者认为,国家机关在法律孤儿的救助中长期处于缺位状态,对法律孤儿的救助和保护存在真空地带(张卫英、陈琰,2005;张雪梅,2005)。