(一)完善立法政策
立法的提出应该是在以秦岭为研究对象,较准确的把握了秦岭自然保护地在管理上出现的问题之后提出的立法对策,不能过分强调法律制度的程序性和外在性的显现,更不能一刀切地进行立法。此外,应该在立法模式上创新,首先应该考虑全国层面的立法问题,在国家顶层立法的制度之下,考虑秦岭的立法政策问题。秦岭的立法模式可采取综合性框架法模式,由“综合性框架法+专类保护地法”构成完整的层级体系(图7—1)。
图7—1 秦岭的立法政策构建
目前秦岭的政策体系存在若干行政部门分散管理,忽视空间体系政策的研究,也忽视了发展政策的研究。因此,本书提出应该建立空间体系政策,明确最基本的保护地类型及其特征、功能、治理目标等。建立发展政策体系,发展政策体系的重点在于鼓动经济手段进行自然保护地发展动力机制协调。建立管理政策体系,从多部门的政府控制型治理模式向多方共治模式转变。在此基础上,可以尝试制定《国家公园法》(图7—2)
图7—2 秦岭的政策体系构建
(二)选取试点,创建秦岭国家公园(www.xing528.com)
依据上述的分析和研究,我们发现秦岭的管理和规划存在着很多问题,需要制定更适合的体系去完善,原来的秦岭的“国家公园体制”混乱,全民理顺自然保护地管理体制,需要国家强有力的支持,需要进行完整的顶层制度设计,突破现有机制体制弊端进行,这样的方式,需从国家顶层层面对原有自然保护地体制进行重新洗牌,显然这不适合秦岭。因此,本书建议单独建立秦岭国家公园体系,作为国家大规模国家公园体系建设的示范。
在国家公园管理体系上,提出双轨二级管理的方法,即从政府的角度进行管理,非政府组织进行协助。在规划体系上,建议建立统一的规划机构进行系统规划,同时加入公众参与和环境影响评估,对公园的目的和目标说明的基础之上,搜集参考资料,提出规划方案,然后要找出合成与替换性方案,这期间需要公众参与(图7—3和图7—4)。
图7—3 秦岭国家公园的管理体制
图7—4 秦岭国家公园的规划示意图
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