养殖污染防治缺乏管理机制和法规

1.环境保护体系和法规标准有待完善

为了防治养殖业带来的环境污染问题，我国先后在《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国农业法》等法律法规中对养殖业环境污染防治做出了相应规定，并提倡采用污染排放较小的循环经济养殖模式。上述法律法规的颁布实施，在一定程度上控制了养殖业的污染排放，但是我国不同类型、不同大小的养殖场、养殖小区及养殖户数量繁多，这套法律法规及标准体系尚有待完善。其原因主要有以下5点：

（1）养殖业污染防治的监督管理人员较少我国的环境污染防治监督管理基层部门多集中在区（县）环保局，并且负责管理污染防治的人员较少，特别是养殖业环境污染防治专职人员较少，很多地区是兼职管理，一个管理人员既要负责监督管理工业污染排放，又要监督管理农业污染排放，因此，难以顾及监督管理辖区内所有养殖场。以规模养殖场环境影响评价为例，2002年国家环境保护总局（现为环境保护部）便要求各地开展畜禽养殖污染防治工作，其中之一即是要去规模养殖场开展环境影响评价，并对已建规模养殖场实施排污收费等政策，控制养殖场污染排放。但是，我国有很多畜禽养殖场未进行环境影响评价，未批先建和建而不管的现象较多。

（2）缺乏养殖污染防治奖励政策一些养殖场响应政策建设污水、粪便处理设施，但受营运成本及利润影响，养殖场未能直接从污染处理工作中受益，养殖场污染处理设施难以长期运营，污染排放问题不能从根本上得到解决。究其原因，是因为缺乏鼓励养殖场开展养殖污染防治的优惠政策。

（3）缺少对特种养殖、小规模养殖场、养殖小区及养殖户的污染防治管理法律及政策文件等我国已颁布的法律法规及管理条例尚缺少针对特种养殖场、小规模畜禽养殖小区及养殖户污染防治措施及要求的相关规定，环境管理监督人员难以依靠现有的养殖污染防治法律法规及政策文件监督管理特种养殖、小规模养殖场、养殖小区及养殖户。

（4）养殖规模控制制度不完善现有法律法规及管理条例等未对养殖场规模控制做出明确规定，而这些又与污染防治密切相关。养殖场的养殖规模、养殖场可利用消纳粪便污水的土地与环境污染防治有着非常密切的关系。国外的畜禽养殖粪便处理虽然也是以粪便还田为主，但都根据各自国家不同地区的土壤类型和种植结构具体规定了不同的饲养规模。例如，挪威、德国等国就规定了每公顷^[2]土地不得超过的最大饲养数量为：牛3～9头，猪9～15头等。

（5）缺乏切实可行的分类监督管理体制美国通过立法将养殖业划分为点源性污染和非点源性污染进行分类管理。而我国养殖业由于还处于发展阶段，目前畜禽养殖业大部分是以农户分散式饲养为主，其单户饲养规模较小，畜禽规模化养殖量仅占所有养殖总量的30%以下。虽然国家环境保护总局自2001年开始，陆续对规模化畜禽养殖场（指常年存栏量为500头以上的猪、3万羽以上的鸡和100头以上的牛的畜禽养殖场）颁布和实施了《畜禽养殖污染防治管理办法》、《畜禽养殖业污染物排放标准》和《畜禽养殖业污染防治技术规范》，但这些标准主要是针对规模化养殖户，规模化以下的农村面源污染的重要源头之一———分散养殖户成为被遗忘的角落。由于无法可依，很难对其进行环保规范管理。(www.xing528.com)

2.缺少污染源头控制的监督体系和奖惩措施

养殖业是关系到我国国计民生的重要行业之一，在部分地区还是支柱型产业和农民重要的经济来源，而且养殖业属于微利产业，无法承担高额的污染治理费用。因此，畜禽养殖业的发展与环境保护监督管理产生了矛盾，环境监督管理无法得到有效执行，进一步助长了畜禽养殖环境污染。

执行环境法规过程中缺乏有效的监督机制。对面源污染的控制需要源头控制的监督体系和相应机制。发达国家对各项农业环境技术标准执行情况的监督主要通过政府专项拨款，依托当地的农业科研和技术推广部门代行这一职能。我国目前无源头控制的监督体系和相应的奖惩措施，对养殖业不规范的生产、经营行为缺乏指导和监督。

养殖业污染防治管理缺乏相应的惠民政策。目前，我国为城市和规模以上的工业企业污染治理制定了许多优惠政策，如排污费返还，城市污水处理厂建设时征地低价或无偿使用，运行中免税、免排污费，规模以上工业企业污染治理设施建设还可以申请财政资金贷款贴息等，而农村各类环境污染治理却没有类似政策。由于农村污染治理的资金本来就匮乏，贷款授信程度低，建立收费机制困难，又缺少扶持政策，特别是养殖业环境保护治理方面的惠民政策缺失，导致养殖业污染治理基础设施建设和运营的市场机制难以建立。

3.缺乏统一的行政管理机制与认证体系

机制、体系有待统一是我国农业环境保护工作中的普遍问题，不仅限于畜禽养殖业领域。20世纪90年代初，我国农业环境管理作为专门领域被规定为农业部门的职责，但国务院实行机构改革后，农业环保职能被划归环保部门统一管理。这种职能调整并没有像预期的那样理顺农村环保工作机制。目前，我国从中央到地方尚未建立起完整的农村环境保护工作体系和总体规划。环保部门偏重于工业和城市的环境管理，在农村环境保护方面缺乏有效的工作手段。农村环保工作缺乏长效管理机制和监管体系，许多很好的环境技术和管理政策都没有发挥应有的效果。例如，农村沼气建设“重前期建设，轻后期管理”的问题，使得许多沼气池提前报废，没有很好地发挥粪污治理作用。