国家排污许可制改革及实施现状

（一）国家排污许可制改革发展历程

我国自20世纪80年代末引入排污许可制度，自20世纪80年代末以来，各地开展了很多排污许可试点工作，取得初步成效，但总体来看，排污许可制定位不明确，管理制度效能难以充分发挥。

排污许可制是生态文明建设的一项关键制度，2013年，党的十八届三中全会要求加快建立系统完整的生态文明制度体系，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确规定“完善污染物排放许可制”。

2015年，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》在“完善生态环境监管制度”一节中规定，“建立严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度。完善污染物排放许可证制度，禁止无证排污和超标准、超总量排污”；《生态文明体制改革总体方案》单独设立“完善污染物排放许可制”一节，规定“尽快在全国范围建立统一公平、覆盖所有固定污染源的企业排放许可制，依法核发排污许可证，排污者必须持证排污，禁止无证排污或不按许可证规定排污”。

党的十八大后，排污许可管理制度法治化成为排污许可制度改革的重要内容，逐步形成了排污许可管理法律体系。2016年，《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出“推进多污染物综合防治和统一监管，建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制，实行排污许可‘一证式’管理”。2016年11月，国务院办公厅印发的《控制污染物排放许可制实施方案》是对完善控制污染物排放许可制度、实施企事业单位排污许可证管理的总体部署和系统安排，推动了排污许可管理制度改革，为《排污许可管理条例》的制定指明了方向。2016年12月，原环境保护部颁布的《关于印发〈排污许可证管理暂行规定〉的通知》（环水体〔2016〕186号）规定了排污许可证的核发与实施。2017年6月，原环境保护部通过了《固定污染源排污许可分类管理名录（2017年版）》，为有序发放排污许可证明确了发放范围与时限。2017年11月，原环境保护部通过了《排污许可管理办法（试行）》，这一办法是根据中央文件和法律要求，在《排污许可证管理暂行规定》的基础上对排污许可管理制度的进一步完善，对完成《控制污染物排放许可制实施方案》提出的“到2020年，完成覆盖所有固定污染源的排污许可证核发工作”起到有力推动作用。

2018年，《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》提出，“加快推行排污许可制度，对固定污染源实施全过程管理和多污染物协同控制，按行业、地区、时限核发排污许可证，全面落实企业治污责任，强化证后监管和处罚”“2020年，将排污许可证制度建设成为固定源环境管理核心制度，实现‘一证式’管理”。

2019年，《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的若干重大问题的决定》规定，“构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系”，再次确认了排污许可制的核心地位，并要求建立监管制度体系。

《十九大报告》中提出：要着力解决突出环境问题。提高污染排放标准，强化排污者责任，健全环保信用评价、信息强制性披露、严惩重罚等制度。构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。积极参与全球环境治理，落实减排承诺。

十九届四中全会进一步明确：健全源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态环境保护体系；构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系。

2021年3月1日，《排污许可管理条例》正式施行，该条例在总结近年来改革实践的基础上，借鉴国外经验，广泛听取有关部门、企业和社会各界意见，将实践证明行之有效的改革举措用法规制度固化下来，同时在落实“放管服”改革、减轻企业负担方面进行创新。

（二）国家排污许可制主要做法及存在问题(www.xing528.com)

1.国家排污许可制主要做法

生态环境部依法依规推进排污许可制改革工作，基本建立起排污许可管理的法规标准体系，先后出台《固定污染源排污许可分类管理名录（2017年版）》《排污许可管理办法（试行）》等两个部门规章，并于2019年12月底对《固定污染源排污许可分类管理名录（2017年版）》进行修订。截至2020年底，生态环境部共计发布75个行业排污许可证申请与核发技术规范、26个行业自行监测技术指南、25个行业污染防治可行技术指南、19个行业污染源强核算技术指南等排污许可相关标准，排污许可法规标准体系基本建成。

《固定污染源排污许可分类管理名录（2019年版）》将108个行业和4个通用工序纳入排污许可管理，按照污染物产生量、排放量或者环境危害程度对纳入排污许可管理的排污单位分别实施排污许可重点管理、排污许可简化管理和排污许可登记管理。

《控制污染物排放许可制实施方案》提出按行业逐步推动排污许可证全覆盖，至2020年实现所有污染源排污许可“一证式”管理。《关于做好固定污染源排污许可清理整顿及2020年排污许可发证登记工作的通知》（环办环评函〔2019〕939号）明确了各行业实施排污许可管理的时限要求。为全面落实国办《控制污染物排放许可制实施方案》提出的到2020年完成覆盖所有固定污染源的排污许可证核发工作的目标，生态环境部部署开展了全国排污许可清理整顿和发证登记工作，通过“摸、排、分、清”四个步骤，实施帮扶指导、分类处置，构建了排污许可管理制度、技术规范体系，建成了全国统一的排污许可信息化平台。截至2020年12月底，全国已全面完成固定污染源排污许可全覆盖工作。

2.国家排污许可制存在的主要问题

当前我国排污许可制改革具有明显的“边改革、边试点、边实施、边完善”的特征，目前排污许可制改革的原则是“发发证，后到位”，重点依然是以推动排污许可全覆盖为主要目的，排污许可证后监管制度亟待进一步健全，改革过程中存在的问题也逐步暴露出来。

排污许可制设计存在缺陷。当前为以企业承诺、自行监测、台账记录、执行报告、信息公开为基础的排污许可制，尚不能支撑排污许可制在固定污染源监管制度体系中的核心地位。

排污许可证核发存在问题。一是排污许可制改革“边改革、边实施、边完善、边规范”的思路，使得配套的相关管理办法及技术规范出台总体滞后，部分规定在固定源排污许可清理整顿工作前并未明确，导致地方核发部门未能及时掌握相关技术规定，管理尺度不统一。二是固定污染源排污许可证分类管理名录在实施近三年后要求的变更及新增管理类别，导致前三年核发工作与新名录要求出现矛盾。三是早期发布的技术规范未根据新出台的管理名录及时更新，导致部分行业排污许可证的核发要求尺度不一。四是未明确地方自由裁量权的范围、底线，核发部门自主裁量核算方法与技术要求不统一。五是管理名录中管理类别划定未开展行业间纵向对比，导致出现个别重污染行业管理类别级别低于轻污染行业管理类别级别的情况（如工业硅仅为登记管理）。

排污许可证后监管存在问题。一是执行报告难落地，因现行排污许可制度体系未明确执行报告规范性、真实性、完整性控制的执行机制，导致执行报告核算的污染物排放量偏离实际排放情况，编制提交率不高，难以支撑排污许可制作为固定污染源核心制度的实现。二是排污许可证执行成本高，主要表现为基层人员匮乏，未明确纳入地方财政预算，经费缺乏，技术难度大、压力大，质控机制未能形成，核发质量存在问题，增加了证后管理成本和难度。三是排污许可证后监管权责不明，由于以编制和提交执行报告为排污许可闭环管理关键一环的证后监管执法尚未全面启动，证后管理与证后执法界限不清晰，证后管理无具体可操作细则，现行环境执法程序与排污许可证后管理、合规判定、限期整改等要求不吻合，导致证后执法未有效实施。