(三)共和国时期的市制发展
在取得全国政权之前,中国共产党曾在各根据地规划和设置过市建制。中华人民共和国成立以后,在原有的院辖市(直辖市)和省辖市基础上,进一步确认了专员公署对于辖区内的省辖市拥有管辖权的现实,同时又将直辖市交给大行政区管辖,从而形成了中央(或大区)直辖市、省辖市、专署辖市三种市建制。
1955年6月,国务院通过了《关于设置市、镇建制的决定》,规定可设置市的条件为:
1.聚居人口在10万以上的城镇;
2.重要工矿基地、省级地方国家机关所在地、规模较大的物资集散地或者边远地区的重要城镇,并确有必要时。
规定可设置为镇的条件为:
1.县级或县级以上地方国家机关所在地;
2.聚居人口在2000以上,有相当数量的工商业居民,并确有必要时;(www.xing528.com)
3.少数民族地区如果有相当数量的工商业人口,聚居人口虽不及2000,但确有必要的也可以设镇。
大跃进时期,大量农村人口涌入城市,市、镇的建制也开始出现混乱,一些地方大量将郊县撤销,改为中心城市的市辖区,或者实行市领导县体制。其中以河北省最为典型,全省所有的专区建制被取消,大量的县被撤销并入中心城市。此举导致市政府管辖大量农村地区,这个时候的市,已经与最初的城镇自治单位的含义相差甚远。直到1963年中共中央、国务院发布《关于调整市镇建制,缩小城市郊区的指示》,重伸要严格按照1955年的设市标准来逐一审核已有各市,不符合条件的都应该撤销。《指示》同时将设镇的条件,从1955年的2000人,提高到3000人。
改革开放以后,中国的城市化进入第二个快速发展时期。市制也在80年代进行了重大调整。1982年,中共中央以51号文件发出了改革地区体制、实行市领导县体制的通知,年末首先在江苏省试点,1983年开始在全国试行。积极试行地、市合并的最初目的是想要精简机构,但后来地市合并演变成了地区改市以后,地区行政公署由省政府的派出机关坐实为一级地方政府,实际上不但起不到精简机构的作用,反而导致机构的进一步膨胀。不过从另外一个角度来说,市领导县和地区改市,也可以看做是省的权力向地区一级政府进行放权的实践。在地区行政公署时代,因为不是一级地方政府,权力集中于省府,在地方经济和社会迅速发展的情况下,无力进行有效的管理。而坐实为市人民政府后,则行政效率大为提高。
同时,设市的方式也发生了重大变化。1979年时,析城镇及近郊区切块设市是各地新设市的主要模式,如湖南省是年设立(或恢复设立)的怀化市、洪江市、津市市都采取这种方式。但到了1983年,不少省份普遍大规模采用撤县设市的方式,从1983年到1997年间累计新设的384个建制市中,只有临夏、霍林郭勒等个别市采用切块设市,其他多为整县改制成市。1986年国务院批转民政部《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》,明确了整县改市的具体条件后,再掀中国县改市的高潮。
一直以来,学者对“整县改市”的利弊多有陈述。言其弊端,主要是混乱了“市”的概念,市辖区域内存在大量农村造成各界无法理解中国的“市制”。另外也指出整县改市后,部分地方如湖南省,原县政府驻地镇一般被撤销,改设若干个办事处,结果既不能达到“精简高效”的目的,还严重影响到城镇经济发展和城市统一规划、建设和管理(姜爱明,1999)。
同时,长期只重视整县改市,忽略非县城镇的发展,非县城镇的聚居人口哪怕已经超过了10万都难以实行市制,这一点在珠三角和江浙沿海地区最为典型。所以,未来市制改革,恐须特别重视非县城重点镇区域。
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