我国立法解释：立法学教程（第二节）

第二节　我国的立法解释

在我国，广义的立法解释是指有关国家机关（全国人大常委会、国务院、地方人大常委会及一些能够行使立法权的国务院的部门和地方人民政府）对有关规范性法文件的内容和含义所作的解释，具体包括全国人大常委会对法律做出的解释；国务院对行政法规做出的解释；省、自治区、直辖市的人大常委会及较大的市的人大常委会分别对本级的地方性法规做出的解释；一些能够行使立法权的国务院的部门和地方人民政府对自己制定的部门规章或地方政府规章做出的解释，等等。狭义的立法解释通常是指全国人大常委会对全国人大和自身制定法律的内容和含义所作的解释。

本节我国立法解释是指广义的立法解释，但是，由于除了最高行政机关外，其他行政主体行使立法权制定规章的目的更多是为了实施上位法，规章中的规范多是上位法规范的具体化，因此行政主体对规章的立法解释更多地被认为是一种行政性的执法解释，并极少从立法制度上对规章的立法解释活动予以规范。本节也仅对我国法律、^[9]行政法规和地方性法规的立法解释进行研究。

一、对法律的立法解释

随着法治进程的加快，我国《宪法》、《立法法》和有关法文件对法律的立法解释权限、程序和效力都做出了明确规定。

（一）解释权限

1.解释权的性质

立法解释是宪法赋予全国人大常委会的职权。我国现行《宪法》第67条规定，全国人大常委会有权解释宪法和法律。1981年，全国人大常委会的《关于加强法律解释工作的决议》将全国人大常委会法律解释权细化为“凡关于法律条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人大常委会进行解释”。2000年的《立法法》对法律解释做出专节的规定。这些规定不仅再次确认了宪法中有关全国人大常委会行使立法解释权的权威地位，而且表明了作为立法延伸的立法解释本质上应属于立法权。

2.法律解释权的权限范围

1955年和1981年全国人大常委会关于法律解释的两个决议中对法律解释的权限初步作了规定后，根据这两个决定的精神，《立法法》第42条第1款再次重申法律解释权专属于全国人大常委会，并且在第42条第2款中明确规定了全国人民代表大会常务委员会行使法律解释权的具体权限范围，即全国人大常委会在下列两种情况下行使法律解释权：“法律的规定需要进一步明确具体含义的；法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。”

（二）解释程序

从2000年前立法解释实践看，解释涉及的大部分内容都是有关人大的任期和组成、政府各部门之间的职权分工以及刑法领域有关事项。并且由于解释主体长期受到我国重实体而轻程序的立法思想影响，因而当时的立法解释程序极为简单，并具有随意性和专断性的特点。法学界也鲜有学者对这一问题给予应有关注。随着《立法法》的颁布实施和依法治国方针的提出，人们认识到，作为立法延伸的法律解释，在解释过程中须遵循法定步骤和方法，才能具有正当性和权威性并发生法律效率。这就要求，法律解释须经过提出法律解释要求、草拟法律解释草案和列入议程、审议法律解释草案、议决和公布法律解释等程序性环节。

1.提出法律解释要求

法律解释是应实践中解释需要而发生，因此须有一定主体提出解释要求，才能发动解释程序。《立法法》第43条详细列举了有权提出解释要求的6类主体，即规定：“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人民代表大会各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释要求。”据此规定可知，不仅在中央层面享有立法提案权的国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人民代表大会各专门委员会能够提出法律解释要求，而且在地方层面，省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会也能够提出法律解释要求。此外，立法解释实践中还出现了全国人大常委会应香港特区政府要求而对《基本法》做出解释的情况。可见，立法实践中行使提出法律解释要求权的主体并不限于《立法法》第43条所列举的情况。

2.草拟法律解释草案和列入议程

由于常委会工作机构参与了每部法律案的审议制定过程，对法律规定的背景、含义比较了解，因此由常委会工作机构拟订法律解释草案有利于更好地遵循被解释法律的立法原意，也有利于保持法制的统一。基于此，《立法法》第44条规定法律解释草案由常委会工作机构研究拟订。

由于人大常委会事务繁重，每次人大常委会会议上能够审议的法律解释草案相对有限。因而，在一次会期中如果有为数众多的法律解释提案，而法律解释案本身成熟度不同，解释主体就有必要根据轻重缓急对法律解释要求进行区分，以便将最急需审议的法律解释案列入议程，而将不成熟的法律解释草案排除在正式审议程序之外。基于此，《立法法》第44条规定由全国人大常委会委员长会议决定列入常委会会议议程。

3.审议法律解释草案

法律解释草案由委员长会议决定列入常委会会议的议程后，常委会会议便对其正式进行审议。《立法法》第45条规定“法律解释草案经常务委员会会议审议，由法律委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行审议、修改，提出法律解释草案表决稿。”

4.议决和公布

我国法律案的表决采取多数决原则。为了贯彻这一原则，全国人大常委会表决法律案的最低法定人数要求为由全体组成人员过半数通过。鉴于法律解释与法律具有同等效力，因此《立法法》在第46条中确认了“法律解释草案表决稿由常务委员会全体组成人员的过半数通过”的规则。

表决通过后，为了使立法解释及时发挥其调整社会关系、规范人们行为的作用，就必须将之公布。解释的公布同法律的公布一样，应由有权机关在特定的时间内，采用法定的方式予以公布。2000年《立法法》规定，法律解释由全国人大常务委员会以发布公告的形式予以公布。但该法没有具体规定法律解释的公布时间。

（三）法律解释效力

《立法法》第47条确认人大常委会的法律解释与法律具有同等效力，是由法律解释本身的性质决定的。《立法法》第42条第2款规定了全国人大常委会行使法律解释权的两种情况为：其一，法律的规定需要进一步明确具体含义的；其二，法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。从解释事项和权限可以看出，全国人大常委会的法律解释本质上是立法的延伸，性质上具有立法性，因此解释应与被解释的法律具有同等效力。这对正确适用法律具有重要意义。

二、对行政法规的立法解释

（一）解释权限(www.xing528.com)

《立法法》并没有对行政法规的解释问题做出具体的规定。从理论上说，如果某主体依法有权制定某种性质的规范性法文件，就有权对该文件进行解释，因此行政法规解释权应归属于有权制定行政法规的国家机关，即国务院。这一理论在我国有关行政法规的解释制度中也得到了确认。如1999年5月10日国务院办公厅发出《关于行政法规解释权限和程序问题的通知（》以下简称为《通知》）规定，应由行政法规立法主体对自己制定和颁布的法规做出解释，即“凡属于行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作补充规定的问题，由国务院做出解释。这类立法性的解释，由国务院法制办公室按照行政法规草案审查程序提出意见，报国务院同意后，根据不同情况，由国务院发布或者由国务院授权有关行政主管部门发布。”2002年1月1日起施行的《行政法规制定程序条例》第31条第1款再次确认“行政法规条文本身需要进一步明确界限或者做出补充规定的，由国务院解释。”

（二）行政法规解释程序

依照我国行政法规解释制度的规定，行政法规解释程序一般应包含提出解释要求、草拟和审议解释草案和公布行政法规解释等步骤和方式。

1.提出解释要求

2002年1月1日起施行的《行政法规制定程序条例》第31条规定“国务院各部门和省、自治区、直辖市人民政府可以向国务院提出行政法规解释要求。”由此可见，提出行政法规解释的主体为国务院各部门和省、自治区、直辖市人民政府。

2.草拟和审议解释草案

依照1993年国务院办公厅发出的《关于行政法规解释权限和程序问题的通知》解释拟订主体应为国务院法制局，依据1999年5月的《通知》解释拟订主体应为国务院法制办公室，而《行政法规制定程序条例》第31条第2款规定，解释拟订主体应为“国务院法制机构”。由于无论国务院法制局还是国务院法制办公室皆属于国务院不同时期的法制机构，因此行政法规解释拟订主体从1993年的国务院法制局变为1999年的国务院法制办公室的变化实际上没有对行政法规的立法解释性质和解释程序形成任何实质性影响。行政法规解释草案由国务院法制机构拟定完毕后，法制机构主要负责人应提请国务院常务会议审议。国务院常务会议审议行政法规解释草案时，由国务院法制机构作说明。并且，国务院法制机构应当根据国务院常务委员对行政法规解释草案发表的审议意见，对行政法规解释草案进行修改，形成解释草案修改稿，报请总理签署发布。

3.公布

1999年5月的《通知》和《行政法规制定程序条例》第31条第2款都规定，解释发布主体为国务院或者国务院授权有关行政主管部门，即行政法规解释经国务院同意后，根据不同情况，由国务院发布或者由国务院授权有关行政主管部门发布。

（三）行政法规解释效力

正如同《立法法》确认全国人大常委会的法律解释与法律具有同等效力一样，2002年1月1日起施行的《行政法规制定程序条例》第31条第3款也确认了“行政法规的解释与行政法规具有同等效力。”

三、对地方性法规的立法解释

（一）地方性法规解释权限

《立法法》并没有对地方性法规的解释问题做出具体的规定。按照法学原理，依法有权制定某种性质的规范性法文件，就有权对该文件进行解释。因此，地方性法规解释权应归属于有权制定地方性法规的机关或其常设机关。这一理论在我国有关地方性法规的解释制度中也得到了确认。1981年6月全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》的规定：“凡属于地方性法规本身需要进一步明确或作补充规定，由制定地方性法规的省、自治区、直辖市人民代表大会常委会进行解释或做出规定。”我国各地有关地方性法规解释制度也分别确认了由有权制定地方性法规的人民代表大会常务委员会解释地方性法规。如2004年颁布的《安徽省人大常委会解释地方性法规的规定》第2条中规定：“省人大及其常委会制定的地方性法规由省人大常委会解释；合肥市、淮南市人大及其常委会制定的地方性法规，由合肥市、淮南市人大常委会解释。”2005年修正的《上海市制定地方性法规条例》第40条规定“本市地方性法规的解释权属于市人民代表大会常务委员会。”2002年颁布的《无锡市制定地方性法规条例》第34条规定“市人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规有以下情况之一的，由常务委员会解释”。

（二）地方性法规解释程序

依照我国各地有关地方性法规解释制度的规定，地方性法规解释程序一般应包含提出解释要求、草拟和审议解释草案、议决和公布地方性法规解释等步骤和方式。

1.提出解释要求

我国各地有关地方性法规解释制度的规定，提出地方性法规解释要求的主体通常为本级人民政府、本级人民法院、本级人民检察院和本级人民代表大会各专门委员会以及下一级地方人民代表大会常务委员会等。如2004年《安徽省人大常委会解释地方性法规的规定》第4条规定“省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院和省人大专门委员会、省人大常委会的工作机构以及设区的市人大常委会可以向省人大常委会提出地方性法规解释要求。”2005年《上海市制定地方性法规条例》第41条规定“市人民政府、市高级人民法院、市人民检察院和市人民代表大会各专门委员会以及区（县）人民代表大会常务委员会，可以书面向市人民代表大会常务委员会提出地方性法规解释要求。”2002年《无锡市制定地方性法规条例》第34条规定“市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院和市人民代表大会专门委员会以及不设区的市、区人民代表大会常务委员会，可以向常务委员会提出地方性法规解释要求。”

2.草拟和审议地方性法规解释草案

地方性法规解释草案，通常由各地常务委员会法制工作机构研究拟订，并由主任会议决定提请常务委员会会议审议。如2004年《安徽省人大常委会解释地方性法规的规定》第9条规定“法制工作委员会应当自秘书长决定进行法规解释之日起三十日内拟订法规解释草案。”第14条规定“地方性法规解释草案的议案列入常委会会议议程的，主任会议可以委托法制工作委员会向常委会会议作说明，由常委会会议对法规解释草案进行审议。”第15条规定“地方性法规解释草案经常委会会议审议，由法制委员会根据常委会组成人员的审议意见和有关方面的意见对法规解释草案进行统一审议，提出审议结果的报告和法规解释草案表决稿。”2005年《上海市制定地方性法规条例》第42条规定“地方性法规解释草案，由常务委员会法制工作机构研究拟订，由主任会议决定提请常务委员会会议审议。”第43条规定“地方性法规解释草案经常务委员会会议审议，由法制委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行审议、修改，提出法规解释草案表决稿。”2002年《无锡市制定地方性法规条例》第35条第2款规定“法制工作机构会同有关部门研究拟订地方性法规解释草案，由主任会议决定是否提请常务委员会会议审议。”第35条第3款规定“地方性法规解释草案经常务委员会审议，由法制委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行审议、修改，提出地方性法规解释草案表决稿。”

3.议决和公布

地方性法规解释案表决稿由各地常务委员会全体组成人员的过半数赞成通过，并由常务委员会以法定形式发布公告予以公布。如2004年《安徽省人大常委会解释地方性法规的规定》第17条规定“地方性法规解释草案表决稿经常委会会议表决通过后，由常委会发布公告，在《安徽日报》公布，并及时在省人大常委会公报上刊登。”2005年《上海市制定地方性法规条例》第44条规定“地方性法规解释草案表决稿由常务委员会全体组成人员的过半数通过，由常务委员会发布公告予以公布。”2002年《无锡市制定地方性法规条例》第35条第4款规定“地方性法规解释草案表决稿由常务委员会全体组成人员的过半数通过，由常务委员会发布公告予以公布，并在公布之日起十五日内报江苏省人民代表大会常务委员会备案。”

（三）地方性法规解释效力

正如同《立法法》确认人大常委会的法律解释与法律具有同等效力一样，各地也确认了地方性法规解释与地方性法规具有同等效力。如2005年《上海市制定地方性法规条例》第45条规定“市人民代表大会常务委员会的地方性法规解释同地方性法规具有同等效力。”2002年《无锡市制定地方性法规条例》第34条第2款规定“常务委员会对地方性法规的解释，同地方性法规具有同等效力。”