代议机关的立法程序是立法学教程的第二节

第二节　代议机关的立法程序

基于不同的国情，各国代议机关的立法程序多有不同。但是，一般而言，代议机关的立法程序主要包括提出立法议案、审议法律草案、表决法律草案和公布通过的法案等四个阶段。

一、提出立法议案

（一）提出立法议案的含义和意义

提出立法议案，又称为提出立法案。它是指依法行使立法提案权的主体按照法定程序向有权接受立法议案的主体提出制定和变动法的书面提议的活动。^[14]

为了准确把握这一含义，有必要将其与下列有关概念予以区分：

第一，立法议案与议案。议案泛指代议机关在履行其所有职能范围内所接受的各种建议和方案，包括预算案、决算案、任命案、质询案、不信任案和弹劾或罢免案等，而立法议案只是议案的一种，专指代议机关履行立法职能时接受的关于法的制定和变动的提议。

第二，立法议案与立法建议。立法建议是社会成员向非特定政权机关、媒体等提出的有关制定和变动法的口头或书面的主张，其内容不具有规范性，但立法议案的提出主体、接受主体、提出程序以及内容和表现形式都具有规范性。立法建议所涉及的内容通常是立法议案的渊源之一，但立法建议需要经过深化、细化和规范化，并必须由有权提出立法议案的主体向有权接受提案的主体提出才能成为立法议案。

第三，立法议案与法律草案。立法议案与法律草案既有联系又有区别。两者的联系是，立法议案的提出是法律草案得以审议的必要前提，而法律草案的审议是立法议案被列入议程后的必然结果。两者的主要区别是：其一，提出的主体不同。前者主体是法定的，即立法议案只能由依法能够行使提案权的机关、组织或个人提出；后者主体则不具有法定性，即法律草案的拟就可以由任何机关、组织甚至个人进行。其二，包含的内容不同。前者是涉及立法的一项书面方案，由案由、案据和附案（有些立法议案仅仅同时附交立法框架，有些则同时附带提交法律草案正文和起草说明）所组成；后者作为可能被审议、表决乃至通过、公布的法律的雏形，其主要内容则是待定的法律权利和义务。其三，表现形式不同。前者选用一般公文形式——段落式；后者则采取特殊文体——条文式。

作为立法的第一道法定程序，立法议案的提出不仅标志着立法程序的正式开启，而且在整个社会政治生活中都具有重要意义。换言之，立法议案的提出既是有权立法主体对某一特定立法事项正式启动立法议程的标志，又意味着因社会关系和社会秩序的变动，随着国家政策的调整，立法主体将相应调整或者创制法律规范。

（二）立法提案权的行使主体和要求

在立法理论上，依法有权提出立法议案的机构、组织或者人员被称为立法提案权行使主体，简称为立法提案主体或立法提案人。

立法提案权是提出立法议案阶段的核心问题，其直接关乎立法议案的民意基础和质量，因此，各国对立法提案权行使主体及其一些行使要求都以宪法或宪法性法律予以明确规定。

1.立法提案权行使主体

在不同体制和传统的国家中，立法提案权主体不尽相同。一般说来，下列机构、组织或者人员有权提出立法议案：

（1）议员或者代表。议会和代表机关的主要职能是制定和变动法，因此，作为代议机关的组成人员，议员或者代表理当成为立法提案权的行使者。对此，各国宪法均予以确认。其中美国是议员行使立法提案权的最为典型国家，该国宪法规定只有参众两院的议员有权向国会提出立法议案，其他机关和人员均无权直接提出立法议案。

在两院制国家中，议员作为立法提案人的地位和作用有所不同。在两院权力相当的国家，各院议员的立法提案权是平等的或者基本平等的，细微的差别是：有的国家规定议员须在两院同时提出立法议案，有的国家则规定议员一般向所在的院提交立法议案，但财税等特殊法案除外。在两院权力悬殊的国家，各院议员的立法提案权是不平等的。如在联邦德国，联邦议院的26名议员联名即可直接行使立法提案权，而参议院的议员则无权提出立法议案。^[15]

（2）议会或代表机关的常设机构、全体会议的领导机构、常设的专门委员会。这些机构或委员会由议员或代表组成，且有审议立法议案和法律草案的权力，因此，其提出的立法议案有较大影响力，一般也容易通过审查。如朝鲜的最高人民会议及其常任委员会、古巴的国务委员会、索马里的人民议会常设委员会、也门的最高人民委员会主席团等，依据各该国宪法，均有权提出立法议案。

（3）政府和政府首脑。由于政府不仅要实施议会或代表机关制定的法律，而且要将自身准备采取的重大措施向前述机关提出，从而在获得同意后取得合法性依据。所以，各国，尤其是内阁制国家的宪法普遍确认政府的立法提案权，如英国、加拿大和日本的内阁。此外，一些国家也确认政府首脑行使立法提案权，如法国宪法就赋予总理行使立法提案权。

值得说明的是，在各国代议机关的立法过程中，政府和政府首脑行使的立法提案权所发挥的作用颇为重要。这类主体所提出的立法议案不仅数量较多、所涉事宜较为重要，而且相关的法律草案一般能够在代议机关获得优先审议，其最终被通过而成为法律的比例亦最高。这是因为，政府不仅直接从事公共事务管理工作，明了执政者和社会现实的立法需要，了解并熟悉国内外各个领域的现实状况和发展趋势。此外，它还拥有一大批经验丰富的工作人员和精通各门知识的专家，能比较专业地草拟可行的法律对策。政府在立法提案方面的这些优越条件是其他机构和人员所不能比拟的。当然，这一状况也可能导致政府因在立法上处于实际的主导地位而使代议制民主流于形式。

（4）国家元首。作为一国对内对外的最高代表，国家元首行使立法提案权为多数国家宪法所确认。然而，在不同国家，国家元首行使立法提案权的方式和途径有所区别。在国家元首和议会共同构成立法机关的国家，国家元首所行使的是直接立法提案权，即国家元首可以直接向议会提出立法议案。如芬兰宪法第18条规定，“总统及国会对于新法律之制定，或关于现行法律之修改、解释或废止，均有提议权”。又如白俄罗斯共和国总统有向众议院提出立法提案的权力。^[16]在其他国家，国家元首所行使的是间接立法提案权，即国家元首可以通过发表演说或咨文的方式提出有关立法的动议。如美国宪法第2条第3款规定“总统定期向联邦议会提交联邦咨文，向议会提出他认为必要和适当的措施，供其讨论……”。^[17]

（5）联邦制国家中的邦或州和单一制国家中的地方代议机关。在联邦制国家，各邦或州虽丧失了部分主权和独立，但其在联邦的国家生活中仍发挥着重要作用。因此，有些国家宪法明确规定各州或邦的议会可以向联邦立法机关提出立法议案，如瑞士的邦议会和墨西哥的各州议会。在有些单一制国家，地方议会也有权向国家立法机关提出立法议案以表达地方的特殊立法诉求。如意大利规定，省议会有权向意大利国会提出立法议案。

（6）最高司法机关。按权力分立制衡的原理，不同性质的政权机关应各司其职，因此，司法机关一般不参与立法。然而，有些国家规定最高司法机关可以行使立法提案权，但对提案范围作了严格限制，即最高司法机关一般仅可对司法问题行使立法提案权，如蒙古、秘鲁、古巴等国。

（7）政党组织和社会团体。政党是一国政治活动的主要力量，社会团体亦是特定群体利益的组织载体，由此，有些国家规定政党组织和全国性社会团体有权提出立法议案，如越南的越南祖国战线、越南总工会、越南妇女联合会和古巴劳动者中央工会全国委员会和其他群众性社会团体的全国领导机构。

（8）达到法定数量的选民。在少数实行“公民创制”制度的国家中，一定数量的选民有权依法联名提出立法议案。然而，由于对联名的选民数量具有较高的要求，如西班牙和意大利都规定50万选民方能联合提出立法议案，因此，从立法实践上看，通过此种途径所提出立法议案为数极少，且最终被通过而成为法的则更为罕见。

（9）法定的其他机关。有的国家规定，私法方面的议案主要由议会外机构（如团体、企业的代理人等）提出，如英国。有的国家规定，中央军事委员会依法也能够向国家立法机关提出立法议案。

在我国，《立法法》沿袭了1982年《全国人大组织法》的规定，再次确认了行使立法提案权的主体。其中：根据《立法法》第12条和第13条的规定，有权向全国人大提出的、属于全国人大职权范围内的立法议案主体是：全国人大主席团、全国人大常委会、全国人大各专门委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、1个代表团、30名以上的全国人大代表联名；根据《立法法》第24条和第25条的规定，有权向全国人大常委会提出的、属于全国人大常委会职权范围内的立法议案主体是：全国人大常委会委员长会议、全国人大各专门委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、10名以上全国人大常委会组成人员联名。

总之，从前述内容可以看出，第一，由于受不同政治制度和传统文化习惯等国情和历史因素的影响，各国的宪法和宪法性法律所确认的立法提案权主体各有特点；第二，尽管各国的立法提案权主体呈现出多样性，但政府和政府首脑所行使的立法提案权一般占据着极其重要的地位和起着非常重大的作用；第三，实际行使立法提案权的状况有时与法定制度并不一致，如在奥地利，一定数量的选民极少行使法定立法提案权；而在美国，以总统为首的政府虽然无法定立法提案权却能够通过议员积极行使立法提案权；第四，相对于前述世界各国8类主要立法提案权行使主体而言，我国法定的行使立法提案权主体的范围相对较窄。随着我国民主政治进程的不断发展，我国有必要扩大立法提案权主体范围，以体现和实践立法民主化之现实需要。

2.行使立法提案权的要求

为了提高立法提案的质量和立法机关的工作效率，保证立法活动的严肃和有序，各国一般都对立法提案权的行使规定了限制性条件。这些限制条件主要是：

（1）立法议案提出和接受事项的限制性要求。这一限制性要求包括“单向”和“双向”限制性要求两类。单向限制性要求是指或者要求立法提案主体只能就职权或业务范围内的立法事项行使此权力，或者要求立法提案主体只能就接受议案的立法主体的权限范围内的事项提出立法议案。前者如意大利规定，省议会仅有权就本地区的事务向意大利国会提出立法议案；古巴共和国总检察长只能就其职权范围内的问题和古巴最高人民法院只能就有关审判管辖方面的问题行使立法创议权，后者如美国宪法第1条第7款规定“有关征税的所有法案应在众议院中提出”。双向限制性要求意味着既对立法提案主体提出立法议案的事项进行限制，也对立法主体接受立法议案的事项作了限制，如法国、德国等。

（2）议员或代表联名提出立法议案的人数要求。有些国家在确认议员或代表立法提案权的同时，对议员或代表联名提出立法议案的人数作了最高或最低限制性要求。表现为：其一，有些国家为强调议员的个别提案权，禁止大量议员联合提出同一议案，如卢森堡规定同一议案的提案议员不得超过5人；其二，有些国家为保证提交议会审议的议案得到一定数额以上议员的支持，强调议员必须集体而不能个别行使立法提案权，如西班牙规定50名议员联名方可提出立法议案。

（3）立法议案提出时间的要求。尽管多数国家对此并无严格的具体时间要求，即立法议案在整个会期中均可提出，但有些国家明确限定了提出时间，如冰岛规定立法议案只能在会期开始后的8个星期内提出。

（4）立法议案提出方式的要求。通常的提出方式有：其一，立法提案人口头提出，由议会或代表机关加以记录，如苏联；其二，议会或代表机关正式书面登记，如美国众议院议员提案时须将议案标题、内容填入统一的表格，签名后放进众议院书记办公室的小箱内，然后由议长送交有关委员会付印，同时将议案标题列入日志并载入国会记录，以字母H（House的简称）打头编号。

我国立法提案主体行使立法提案权的要求是：

其一，立法提案主体不能向受案主体提出超出该主体职权范围的立法议案。1982年《宪法》第72条规定，全国人大代表和委员向全国人大或其常委会提出的议案应属于受案主体职权范围以内的事项。2004年修正后的《地方组织法》第18条和第46条也规定，立法提案主体应向有关地方人大或其常委会提出属于受案主体职权范围内的事项。此外，1982年《全国人大组织法》第37条第2项规定，不仅要求全国人大各专门委员会向全国人大或其常委会提出的议案应属于受案主体职权范围以内的事项，而且要求全国人大各专门委员会提出的立法议案应与委员会自身有关。^[18]但是，立法法对立法议案的提案人是否应受其职权范围限制的问题未作要求。^[19]

其二，人大代表和常委会组成人员个体不能行使立法提案权，只有达到最低法定人数时方能集体提出立法议案。

其三，立法提案权主体应在法定时间内提出立法议案。1989年《全国人大议事规则》第6条规定，凡准备提请本次会议审议的法律草案须在全国人大会议举行的1个月前发给代表。这样，其法律案最迟只能在会议举行一个月前提出。根据此规则第10条规定，全国人大主席团第一次会议决定代表提出议案的截止日期。这样，凡提出准备提请本次会议审议的法律案的时间不能迟于这一截止日期。但《立法法》第15条则仅仅规定全国人大常委会作为立法提案权主体时，才受这一时间限制，而其他提案主体却没有明确。这是因为，在实践中，常委会提出的立法议案有条件在全国人大开会的一个月前将议案的附案（即法律草案）发给全国人大代表，而其他提案主体直接向全国人大提出立法议案的附案无法在人大开会前发给代表。1989年《全国人大常委会议事规则》第6条和《立法法》第26条规定，向全国人大常委会提出的立法议案的时间，一般应为常委会会议举行的7日前发给常委会组成人员。此外，有些省级权力机关也以地方性法规的形式明文规定了提出地方性法规案的时间限制。如《上海市人大常委会议事规则》第16条规定，制定地方性法规的议案，一般应在常务委员会会议举行二十日以前提出，并要求同时提交地方性法规草案。

总之，既然提出立法议案是立法的首要步骤，那么行使立法提案权便成为民主宪政体制下个人、利益团体和政权机构影响立法的重要手段。

（三）立法议案列入议程及其审查

提出立法议案主体的广泛程度往往体现了启动立法程序时，民众和各种组织通过法定渠道反映民意的可能性。然而，广泛的立法提案主体提出的议案是否最终能够真正进入正式立法议程并获得立法主体的审议，则是由各国立法议案列入议程制度所决定的。从世界各国的有关规定看，有的国家的立法议案不经任何审查即可进入会议议程，由有权立法主体直接审议。而有的国家为了协调各政党、各利益集团之间的（特别是议会和政府之间的）观点和要求，兼顾立法效力，其立法议案须经过形式或实质性审查才能进入议程，而不是全部立法议案都可以成为有权立法主体全体会议的审议对象。这就是说，法案能否正式进入立法的下一道审议程序，需经过列入议程前的审查关口。只有通过了立法主体设置的审查，立法议案才能正式进入议程，否则议案所附法律草案便不可能成为审议的对象，更不可能成为法。

在绝大多数国家中，立法议案须经审查才能进入正式议程。审查工作一般由有权立法主体的领导机构或其有关委员会负责，如日本议会的议长接到议案后，交给相应的委员会审查，委员会有权决定是否将立法议案提交正式审议。并且，仅有少数国家将立法议案能否列入议程的审查工作赋予有权立法主体的大会，如20世纪80年代的波兰议会。

我国现行法律对不同的立法提案主体提出的立法议案能否列入中央权力机关议程问题上，做出了直接列入议程和审查列入议程的两种不同规定。一方面，具有议案列入议程审查权的类国家机构（即主席团或常委会委员长会议）作为立法提案主体提出的法案，不必经过审查即可直接列入议程。另一方面，对享有立法提案权的国家机构（如国务院、常委会等）和其他类国家机构（如各专门委员会）提出的法案，则需经过程序性审查方可列入议程。此种审查的实质仅具有程序性，即通过履行手续而导致立法程序的第二阶段——审议程序的启动，审查本身并不涉及对立法议案的取舍。不过，形式审查需要审查和议程决定者决定被审查的立法议案应被排入哪次会议的议程。其三，对享有立法提案权的非国家机构（如1个代表团、30名以上的代表或常委会组成人员10人以上）提出的法案，则需经过实质性审查方可决定是否列入议程。此种审查的实质不仅具有程序性，而且具有实体性。因为审查将最终决定法案的取舍和是否启动立法审议程序。同时，我国在地方立法提案主体提出的法案能否列入地方权力机关立法会议议程问题上，也做出了直接列入和审查列入议程的类似规定，即：其一，凡由有权的地方各级国家机构和类国家机构（主席团、常务委员会、各专门委员会、本级人民政府）向本级地方人民代表大会提出的地方性法规案，由该级人大主席团决定提交人民代表大会会议审议，或先交有关的专门委员会审议、提出报告，再由主席团审议决定提交大会表决；（常务委员会主任会议、本级人民政府、各专门委员会）向本级地方人大常委会提出的地方性法规案，由该级人大常委会主任会议决定提请常委会会议审议，或先交有关的专门委员会审议并提出报告，然后再提请常委会会议审议。列入议程的方式为法规案（由主席团或常委会主任会议提出）直接进入或（由常务委员会、各专门委员会、本级人民政府提出）经程序性审查进入。其二，凡由有权的地方各级非国家机构（人大代表10人以上联名）向本级地方人民代表大会提出的地方性法规案，由该级人大主席团决定是否列入大会议程，或先交有关的专门委员会审议，提出是否列入大会议程的意见，再由主席团决定是否列入大会议程；（常务委员会组成人员5人以上联名）向本级人大常委会提出的地方性法规案，由本级主任会议决定是否提请常委会会议审议，或者先交有关专门委员会审议，提出报告，再决定是否提请常委会会议审议。列入议程的方式为法规案（由人民代表大会代表10人以上联名或常委会成员五人以上联名提出）经实质性审查进入。

（四）撤回立法提案

撤回立法提案是指由于客观现实情况的变化或附案本身的缺陷等各种原因，享有立法提案权的机构或人员在提出法案后又要求撤回的活动。这是立法提案人依法享有的一项民主权利，也是减少因时空等客观条件的变化而造成无意义立法工作状况的要求。

不过，撤回法案权利的行使在时间和理由方面也应受到一定程度的限制。这是因为，其一，议案一经被列入议程，尤其是经过审议之后，该议案所表达的已不仅仅是提案人自己的意思表示，而是同时凝聚了整个立法主体组成人员的智慧和劳动，立法提案人无权独立处置法案的命运；其二，若某一法案符合社会公共利益需要，提案人的撤回要求会对公共利益的实现造成负面影响，即使再由别的提案主体提出同一议案，也会造成立法资源和社会资源浪费；其三，如果提案人可以因不正当理由而随意撤回法案，势必使立法程序处于不稳定状态。多数国家的做法是，提案被委员会审查前，提案人可随时撤回；当进入委员会或大会审议阶段后，撤回便须经过一定的程序并经有权立法主体审查撤回理由后才能获得认可。法国规定，法案的创议人或第一个签名者，在该法案所涉及的法律草案于一读前可随时撤回；政府提出的法案在议会最后通过前，可以随时撤回。

我国《立法法》第20条和第37条、《全国人大议事规则》第27条和《全国人大常委会议事规则》第14条规定，凡列入议程的法案，在交付表决前，提案人要求撤回的，若符合法定条件并履行法定程序，则对该法案的审议即行终止。就列入议程的地方性法规案而言，各地议事规则和2004年修正后的《地方组织法》在18条第3款也规定了与全国人大及其常委会做法类似的内容，即：只要在交付表决前，提案人要求撤回的，若符合法定条件并履行法定程序，则对该法规案的审议即行终止。同时，立法制度已对立法议案或地方法规案的撤回作了三方面的限制性条件：其一是在法定期间可以撤回，这是撤回时间的限制；其二提案人应对撤回理由予以说明，这是撤回理由的限制；其三是法案进入议程决定主体的同意，这是撤回审查程序的限制。尽管我国实践中至今未发生过主席团或委员长会议对提案人撤回提案的要求不予同意的现象，但这种限制权限在制度层面上已经得到肯定。毫无疑问，这些限定条件不仅对享有立法提案权的机构和人员慎重地行使法定权力发生着制约作用，而且对立法提案主体民主地参加立法活动和恰当行使提案权具有保障作用。

二、审议法律草案

（一）审议法律草案的含义和意义

审议法律草案是指有权立法主体及其组成人员对列入议程的法案所附法律草案，根据法定程序进行正式的审查和辩论的活动。

在立法过程中，审议质量高低直接关系着民意的反映程度，关系着法律草案最后的命运，关系着法律草案被通过后的社会效果。因此，作为立法的第二道法定程序，审议法律草案是立法过程中的关键阶段。这主要体现在以下两个方面：

其一，从民主宪政发展的角度看，审议法律草案作为立法程序民主化的一个标志，它是资产阶级革命胜利的成果之一。在民主宪政体制下，审议法律草案实质上是一个在不同利益主体表达各自利益的基础上，通过相互冲突、协商、争议和妥协的方式，最终协调与平衡不同利益，形成共同意志的过程。审议过程直观地昭示着立法民主的重要价值。

其二，从立法审议在立法程序中所处的地位看，法律草案最终能否成为法以及一旦获得通过后实际效果如何，要视法律草案能否进入审议程序、审议深度以及审议结果而定。由于立法议案中所附法律草案须经充分审议后才可能变为法，而未经审查或未经充分辩论的法律草案往往因民意反映不够充分而最终被议员或代表否决，因此审议法律草案在法案变为法的立法程序中居于承上启下的核心地位。

（二）审议权行使主体

如上所述，审议法律草案的权力是立法权的关键部分，仅有提案权而无审议权并不能掌握立法议案所附法律草案的最终命运。审议权的归属与提案权不同，审议权行使主体具有唯一性或排他性，即法律草案的审议权只能由立法主体自身执掌。当然，立法主体如何行使审议权，各国规定不同。有的国家的审议权主要由议会或代表大会的全体会议掌握，而专门委员会的审议主要集中在立法技术上，如新西兰和巴基斯坦等国。有的国家的审议权实际上主要由专门委员会掌握，全体会议审议的草案往往已经过委员会实质性的修改，如菲律宾等国。有的国家的审议权主要归议会或代表机关的领导机构掌握。

尽管各国议会或代表机关中审议法律草案的主要承担者有所不同，但一般都是通过各种会议、领导机构和专门委员会的分工协作来完成审议任务的。我国《立法法》规定，在全国人大，法律草案的审议权主要由小组代表、代表团代表、专门委员会和法律委员会委员、主席团成员以及代表大会的代表等主体行使；在全国人大常委会，法律草案的审议权主要由小组委员、专门委员会和法律委员会委员、常委会全体会议成员等主体行使。

（三）审议的对象

审议的对象亦即审议的文本。

就专门委员会的审议而言，一般以向议会或代表大会提出的原始法律草案为对象。

全体会议审议的对象较之委员会复杂。究竟以原始法律草案为基础，还是以经过委员会修正的草案为基础，各国的规定和实践有所不同。一般不外乎有以下三种情况：其一，为数不多的国家，如巴西、荷兰等，以原始法律草案文本为审议的基础，委员会的报告仅供议员或代表们参考；其二，比较普遍的做法是在委员会提出的审议报告的基础上，院会逐条审议法案，如法国、德国等；其三，丹麦、卢森堡等国则在辩论开始时由议院自行决定以哪个文本为审议的基础。

（四）审议的规则和步骤

1.审议的方式和时间规则

（1）审议的方式。各国议会或代表大会审议法律草案的两种基本方式为公开和秘密审议。公开审议，即准许非立法主体的成员旁听，或发表讨论记录。秘密审议，与公开审议相反的一种审议方式，即不允许非立法主体的成员旁听，也不发表讨论记录的审议方式。秘密审议又依据起因于法定事由还是立法主体的组成人员提出而可以分为法定秘密审议和提议秘密审议。法定秘密审议是指立法主体因被审议法律草案的内容涉及外贸、军事等主权方面的问题，若允许非立法主体的成员旁听或发表讨论记录就可能对国家（或地区）、公共利益造成损害或不利影响的，法律规定仅由立法主体自身组成人员进行审议的秘密审议方式。提议秘密审议是指立法主体在审议特定法律草案时，立法主体的组成人员认为公开审议可能对国家（或地区）、公共利益造成损害或不利影响的，依法提出仅由立法主体自身组成人员进行审议，并经立法主体认可的秘密审议方式。如中国台湾规定，在审议法律案时，如有1/10议员提出，并经议长或主持人同意，则可以将公开审议转为秘密审议。

从现代立法制度规定看，各国立法主体审议法律草案一般采取公开方式，^[20]也可以在例外的情况下采用秘密方式，但采用法定或提议秘密审议的方式往往都依法受到一定条件限制。如在德国，《基本法》第42条规定，联邦议员的会议公开举行，但有1/10的议员或联邦政府的请求，经2/3多数议员通过时，可以举行秘密会议。在荷兰，议会通常公开进行，允许公民和记者自由旁听，会议记录也公开出版并向外国机构提供。荷兰各大报社、通讯社均有派驻议会的记者。当然，若有1/10的议员要求或议长认为有必要时，会议可秘密举行，但会议内容必须摘要公布。从1971年起，荷兰国会还允许电视录像、广播、摄影等手段报道公开听证会。

从各国公开审议方式实际操作惯例看，主要有以下几种：

其一，立法听证会。在美国，除可能泄露机密、危害国家安全的议案之外，一般情况下立法听证皆采取公开的形式。

其二，公民自由旁听立法会。在奥地利，宪法规定议会会议要公开进行，因此公民只要持有效证明即可在议会大厅内自由地旁听立法审议内容。

其三，转播审议实况。目前世界上已约有70个国家允许电台转播立法主体审议法律草案的实况，并且已有38个国家确立了允许电视台实况转播审议的制度。^[21]

其四，公开审议记录和出版发行审议记录。在荷兰，议会的会议记录依法可以公开、出版、发行，公民通过查阅审议记录即可了解法律草案的具体审议情况。

在我国，会议审议是最主要的审议方式。具体包括：小组会议、联组会议、委员长会议、常委会全体会议、专门委员会会议、代表团会议、准联组会议、主席团会议以及代表大会全体会议等。

代表团审议。这是人大基本的审议方式。代表团是人大代表按选举单位组成的参加大会的临时性组织。鉴于人大规模庞大，为提高审议效率，除举行全体会议外，人大代表大部分时间都按代表团进行活动。充分发挥代表团在审议过程中的作用，是人民代表大会制度的基本要求。因此，《立法法》第16条对代表团审议法律草案作了专门规定。

有关专门委员会审议。这主要是具有专业技术性的审议方式。全国人大迄今共设立民族委员会、法律委员会、财经委员会、教科文卫委员会、外事委员会、华侨委员会、内务司法委员会、环境与资源保护委员会、农业与农村委员会。这些专门委员会是全国人大的常设委员会，有比较广泛的职能，其职能之一就是依照《立法法》第17条的规定审议法律案。专门委员会的具体审议步骤和方式为：其一，以专门委员会的专业性质为依据，审议相关专业的法律案。例如，民族委员会负责审议与民族问题相关的法律案；内务司法委员会负责审议与司法、公安、安全、监察、民政、司法行政以及工会、妇联等方面相关的法律案。其二，审议中可以邀请提案入列席会议，发表意见，也可以在必要时邀请有关方面的代表和专家列席会议，发表意见。其三，在对法案审议后，向主席团提出审议意见，并将审议意见及时印发会议。其四，就专业有关的法律草案向法律委员会提出意见。

法律委员会审议。从审议涉及内容看，这是一种全局性的审议，是各种审议中一道关键性的关口。法律委员会虽然也是专门委员会之一，但较之其他专门委员会，它在全国人大及其常委会的立法乃至整个法制活动中，担负更多也更重要的责任。《立法法》第18条规定，法律委员会在全国人大审议法律案的过程中承担统一审议职责，具体步骤和方式为：其一，根据各代表团和有关专门委员会的审议意见，对法律案进行统一审议。其二，对法律案进行统一审议后，向主席团提出审议结果报告和法律草案修改稿。审议结果报告应当对重要的不同意见予以说明，对法律草案是否成熟可行和其他有关情况予以评估，还包括修改内容和修改理由等。其三，在主席团会议对法律委员会的审议结果报告和法律草案修改稿审议通过后，印发会议。其四，修改稿经各代表团审议后，法律委员会根据各代表团的审议意见再进行修改，提出法律草案表决稿。

分组会议审议。这是将常委会组成人员分成若干小组开会，以在较小的人员范围内对进入议程的法律草案进行审议。《立法法》第27条对此审议方式做出了明确规定。

联组会议审议。这是常务委员会审议法律案时，根据需要召开的，由委员长或一位副委员长主持，常委会全体组成人员参加，对法律草案中的主要问题进行讨论的会议。

准联组会议审议。这是全国人民代表大会主席团常务主席召开的，由团长或代表团推选的有关代表参加的，就法律案中的重大问题进行审议的联合会议。

除了有权立法主体组成人员以举行会议方式进行的正式审议外，常见的非正式审议方式还有：

调查。全国人大及其常委会为审议法律草案而进行的调查有两种。其一是人大法制工作机构的调查；其二是人大或其常委会调查委员会的调查。《全国人大常委会议事规则》第21条规定，由全国人大主席团、3个以上的代表团或者1/10以上的代表联名提出建议，主席团提请全体会议决定，全国人大可以组成调查委员会。

征求意见。全国人大及其常委会通常采用两条途径广泛征求立法意见：其一是向特定的单位或者个人征求意见；其二是运用大众传媒工具公开地、无特定对象地征求意见。后一方法已由《立法法》第35条和《全国人大议事规则》第25条予以规定。

专题座谈。《立法法》第34条和《全国人大议事规则》第26条规定，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构可就法律草案所涉及的专门性问题，组织有关方面的代表和专家座谈讨论。另外，人大法制工作机构也可组织专题座谈。在实践中，座谈讨论主要有三种情况：一是征求意见性质的；二是协调性质的；三是修改定稿性质的。

（2）审议的时间。法律案列入议程后，各国立法主体在审议法律草案的时间安排上有所差异，并且在被否决的法律草案能否重新被提出的限制上也各有特点。其一，依据是否规定了安排初次审议法律草案的具体时间或时间限制，可以将审议分为：无固定时间审议和有固定时间审议。无固定时间审议主要指有些国家未规定安排初次审议法律草案的具体时间或时间限制，而视具体情况定。有固定时间审议主要指有些国家规定了安排审议法律草案初次审议的具体时间或时间限制，即：有些国家在立法机关的会议期间内规定固定的时间审议法律草案；有些国家规定法律草案一般不得晚于一届会议进行审议。其二，依据是否允许被否决的法律草案有条件地重新被提出，可以将审议分为：可重新提出审议和不可重新提出审议。可重新提出审议主要指有些国家被否决的法律草案允许在达到必要的时间限制后再次提出审议。如在葡萄牙，否决该法律草案的一届议会任期已结束后，被否决的法律草案可以重新提出；在叙利亚，这类草案在被否决达6个月后，可以重新提出审议。不可重新提出审议主要指有些国家被否决的法律草案不再允许重新提出审议。

2.审议的步骤

从各国立法的实践来看，法律草案能否在坚持民主审议的基础上被及时通过，以实现立法效率，一方面取决于各种利益团体和各政治势力（尤其是各政党）在立法机关内部的力量对比，另一方面则一定程度上依赖于立法机关的成员是否善于运用程序达到目的。为了兼顾立法的民主和效率价值，世界上的各国一般都同时规定普通审议和特别审议两种步骤。

1）普通审议步骤

在西方，不少现代国家的议会都采用“三读（Three Readings）”形式作为审查和讨论法律草案的一般步骤。这种审议步骤起源于中世纪的英国，以后逐渐被美国、瑞典、丹麦、澳大利亚、印度、新西兰等国家仿效，但各国具体“三读”步骤的内容多有差异。在英国，法律草案首先在下议院进行审议。在法律草案分发给议员后，由提案人宣布名称或全文，并说明日的，这是初读。初读通过后，交有关常设委员会审议，并规定辩论日期，第二读是将法律草案逐条朗读和辩论，并经议员10人连署即可对其提出修正案，或在读前将修正案向议长提出，二读通过后，再复交有关常设委员会审议。最后在表决前进行第三读。下院完成三读后，再送上院进行三读。在澳大利亚，议会的“一读”审议步骤是由负责部长向议会宣读法律草案标题，然后确定二读日期。在议会“二读”期间，负责部长宣读完“二读演讲稿”后，议会便就法律草案的基本原则进行评论，如议会没有拒绝该法案，议会辩论便进入委员会阶段。在委员会阶段，法律草案将被逐条逐项的讨论、辩论。审议结束后，委员会将审议结果和修改意见报告议会。经修改的法律草案便可进入“三读”。若二读过程中各党派之间的必要妥协已在幕后达成，则经“三读”后法律草案便会为该院采纳。

在普通审议步骤中，立法机关成员的发言和修正案的提出是关系能否实现审议民主和效率目标以及审议质量高低的两个重要问题，因此各国皆对他们做出一定规制。

其一，对审议中立法机关成员发言资格、内容、顺序、次数、时间的规制。

发言资格限制。各国一般都规定，发言须取得大会领导者允许。

发言内容限制。各国均要求，发言者必须针对法律草案的主题或所涉及的问题。如发言与本题无关，大会领导者有权提出警告，甚至阻止发言。在英国，众议院议长可以以发言内容“离题或一再重复他本人或其他议员提出的论据”为由而制止议员发言。

发言顺序限制。各国一般都规定，由大会事先安排发言顺序，有的则由大会领导者临时决定。

发言次数限制。各国对此规定不同：有些国家规定，就同一问题发言者只能发言1次，如英国、印度；有的国家为2次，如苏联；有的规定一次会议期间发言不得超过2次，如我国深圳；有的国家则不加任何限制，如瑞典、芬兰。

发言单位时间限制。发言者每次发言的时间，少则10分钟，如挪威；多则1小时，如原联邦德国。允许两次发言的，后一次发言一般不能超过前一次发言的时间。还有些国家规定，不同身份的人的发言时间不相同。在法国，议长根据各议会党团主席所提出的本党团发言人的发言顺序和时间的建议，并根据议员自身的报名登记，确定各议员进行辩论的顺序和时间。若未经议长特许而超过时间，议长可以撤销其发言，不载入会议记录，并可同时给予纪律制裁。一个议会党团用完自己的发言时间后，其成员不得再要求发言。

其二，对审议中提出立法修正案主体、时机、方式、内容以及审议和表决修正案次序的规制。不论议会或代表机关以何种文本作为辩论的基础，它们在审议法律草案的过程中都可以提出修正案。立法修正案是立法机关内部组成人员对正式审议的法律草案提出修正的议案或对立法修正案再次提出修正的议案。由于立法修正案一旦得以通过，原法律案及其法律草案的内容则被不同程度地改变，因此与提出法案一样，各国对立法修正案提出的条件和程序也作了如下限制：

提出修正案的主体和人数。就主体而言，有些国家仅规定立法机关的成员可以提出立法修正案；有些则确认了其他主体（如法国政府）也有权提出立法修正案。就人数而言，有些国家（如原联邦德国）规定必须达到一定数目的成员才能提出立法修正案；也有些国家（如美国）则规定议员本人或联名均可提出立法修正案，但不得由他人代行。

提出修正案的时机。有些国家（如法国）对此无任何限制，即在普通审议的“三读”中任何一读期间均可提出立法修正案；有些国家则要么限定在“二读”期间，如美国众议院；要么限定在“三读”期间，如英国下院。

提出修正案的方式。提出立法修正案一般都要求采用书面形式，但个别国家允许任选口头或书面形式，如瑞士、前苏联。

提出修正案的内容。各国一般对此都作了限制。主要限制有：不得提出与大会正在审议的法律草案内容无关的修正案（如丹麦、巴西和英国等）；不得提出与大会正在审议的法律草案的基本原则相抵触的修正案（如加拿大和爱尔兰等）；不得普遍修正原案；不得提出没有价值、条文难以理解的修正案；不得提出减少国库收入、增加国库支出的修正案等等。

审议和表决修正案的次序。根据一些国家公认的“两级修正”原理，即：修正案得予以修正，而修正案的修正案则不得再予以修正。有些国家规定，一个修正案提出后，又可提出对修正案的修正。然而，其审议和表决顺序必须是，先审议和表决第二修正案，通过第二修正案后，将其归入第一修正案，然后审议和表决第一修正案，最后审议和表决原案。

不过，需要注意的是立法修正案与法律修正案并不相同。法律修正案是立法机关内部或立法机关外部享有法律提案权的主体对已经生效的法律提出予以修正的法案。

2）特别审议步骤

为了使立法主体依据具体立法情况，灵活控制和合理运用立法期间，提高立法效能，避免浪费立法资源，各国一般都在建立普通审议步骤的基础上规定了一些特殊审议步骤。它们是：

（1）加速审议：是有权立法主体的组成人员，为了提高立法效率，在法定条件下，采用缩短辩论、不经辩论即付表或分隔审议阶段并限定审议时间以终结法律草案审议的方式，缩短普通审议所需时间的特殊审议步骤。大多数现代国家的立法主体都依据国情确认了适合自己的加速审议制度。

缩短辩论制，也称限制性辩论。当法律草案被宣布为“紧急”或“需要优先处置”时，经法律规定的最低人数（即法定人数）提议往往可限制参与审议的特定人员发言、减少发言次数和缩短辩论时间的特别审议步骤。法国议会在限制性辩论中只允许诸如修正案的提案人、政府代表、受理委员会主席等特定的人发言，对草案持不同意见各方可有1名代表在议院内进行简短的辩论，时间被限定在5分钟之内。

一致议事日程制，也称为“不经辩论即付表决制”。当立法主体组成人员对进入审议阶段的法律草案已达成共识，不存在分歧意见时，不需经过辩论阶段即可直接交付表决的加速审议步骤。美国议会制度规定，凡满足下列条件的，均可适用这种加速审议法律草案的特殊步骤，具体条件为：经委员会审议通过被列入议事日程而等待议会审议的草案；由议员提出该草案不必再由议会辩论即可一致通过的建议；其他议员和政府都不提出任何异议。

分隔时间终结辩论制，也称为“断头机制”。当某一项法律草案可能会陷入无休止辩论或被宣布为“紧急”时，有权立法主体组成人员便可提出为审议该草案的每个阶段规定时间限制的一项动议要求，然后组成一个由反对党代表参加的议会特别委员会，商定该草案总的审议时间和具体每个审议阶段的时间限制，以实现加速审议的目的。在英国，众议院遇上述情况时，即可适用该特别审议步骤。(www.xing528.com)

（2）延期审议。因法定事由发生，经有权立法主体组成人员提出，无期限地推迟辩论或推迟到某些条件具备后再进行审议的特殊步骤。绝大多数国家的立法程序制度都规定有延期审议。在芬兰，若有1/3以上的议员提出延期审议要求，法律草案在进入“三读”后便可推迟到经大选产生新议会举行首次会议时，再行审议和表决。

（3）终止审议。它是为了防止立法主体组成人员假借辩论名义故意拖延法案通过的目的，经立法主体最低法定人数组成人员提出或会议主持人认为必要时，及时结束辩论并使法案交付表决的特殊审议步骤。在西方一些国家，代表各政治集团利益的议员们为达到阻止法律草案通过的目的，往往采取冗长演说办法，阻止法案通过，这种目的在于拖延讨论时间直到会期结束的办法称之为“海盗封锁”。为避免“海盗封锁”状况发生，各国设立了立即结束辩论并付诸表决的终止辩论制度，如英国在1882年便将此制度规定在议事规则之中。

各国终止审议的方式有两种：一是提议终止，即由议员或代表提出终结辩论的动议，议长或会议主持人认为不违反议事规则和不侵犯少数党利益时，即可宣布停止发言，进行表决；二是截断辩论终止，即议长或会议主持人认为有必要时，不论发言是否完毕，即可宣布停止辩论，或在辩论开始前事先分配辩论的时间，届时便予以停止。

（五）我国的审议步骤

我国不实行连续会期制度，立法过程中也没有采取“三读”程序，而是实行“审次”制度。人大实行当场审议并且当场表决的“一审制”，而人大常委会实行可以连续或者不连续会议的“三审制”。从1983年开始，全国人大常委会对法律草案一般实行两次会议审议。从实践效果看，两次审议比过去一次审议在充分反映民意和提高立法质量方面确有进步，但对很多重要、复杂的法律草案来说，两次审议的安排仍显得仓促。在审议法律草案时，由于审议时间不充裕，一些常务委员会组成人员只能就法律草案的结构、文字等技术性问题发表意见，难于就法律草案内容的主要问题提出有针对性、有深度、有价值的具体意见。第九届全国人大常委会把原来一般实行两次会议审议改为一般实行三次会议审议。

1.普通步骤

1）全国人民代表大会及其常委会审议步骤

（1）全国人民代表大会审议步骤。全国人大审议法律案的具体步骤为：首先，在首次审议某一法律草案的全体会议上，由提案人负责说明法律草案的基本精神、内容及立法意图等；其次，各代表团、有关专门委员会和法律委员会进行充分讨论，发表修改意见；第三，法律委员会根据各代表团和有关专门委员会的审议意见，对草案进行统一审议，并向主席团提出审议结果报告和草案修改稿，对重要的不同意见应在报告中说明；第四，主席团审议和通过上述报告与修改稿后，印发会议，并将修改后的法律草案提请大会全体会议表决。

（2）全国人大常委会审议步骤。《立法法》第27条明确规定了三个步骤：一审是在全体会议上听取提案人的说明，由分组会议进行初步审议；二审是在全体会议上听取法律委员会关于法律草案修改情况和主要问题的汇报，由分组会议进一步审议；三审是在全体会议上听取法律委员会关于法律草案审议结果报告，由分组会议对法律草案修改稿进行审议。

2）地方人民代表大会及其常委会审议步骤

（1）地方人民代表大会审议地方性法规的步骤。《立法法》和《地方组织法》对此只有原则的规定。各地议事规则和实践中的普通做法是：第一，由提案机关（或人员）的负责人员在审议该法规草案的第一次全体会议上作草案的说明，并由专门委员会向该次大会作审查结果的报告；第二，各代表团会议和分组会议审议；第三，由负责统一审议的机构提出审议结果的报告和草案修改稿；第四，主席团会议审议，决定或表决有重大分歧的问题；第五，主席团决定将修改后的法规草案提交大会表决。另外，关于修正案的提出和审议问题，全国人大及其常委会的议事规则虽未作具体规定，但有些地方的议事规则已作规定。如，《上海市人大议事规则》规定，代表10人以上联名，可以提出书面修正案；修正案最迟须在大会表决前举行的主席团会议前两小时提出；由主席团决定是否提交代表团审议和提请大会审议，或先交有关的专门委员会审议、提出意见，再由主席团决定是否提交代表团审议和提请大会表决；大会表决时，有修正案的，先表决修正案。

（2）地方人大常委会审议地方性法规的步骤。《立法法》和《地方组织法》对此同样只有原则的规定。各地议事规则和实践中的普通做法是：提案机关的负责人向审议该法案的第一次常委会全体会议作说明；有关专门委员会向常委会会议作审查结果的报告，其中对需要常委会会议经过两次以上审议的法规草案，有关专门委员会在第一次会议审议时可不提出审查结果的报告，而在第二次会议上提出；常委会分组或联席或全体会议审议和修改；主任会议根据第三次审议情况，提请常委会会议表决，或交有关专门委员会或起草部门进一步修改并提出报告，在下一次或以后的常委会会议上再行审议，或建议人大常委会决定提请人民代表大会审议。

2.特别审议步骤

除上述普通审议步骤外，《立法法》也确认了人大及其常务委员会审议法律案时，如果必要，可依法适用加速、延期和终止等特殊审议步骤。

1）加速审议

在法定的条件发生时，人大常委会可以减少审议次数即将普通三审降为二审或一审后，即交付表决。它是在保障审议民主价值的同时提高了立法审议效率的一种特别审议步骤。如《立法法》第28条规定，列入常务委员会会议议程的法律案，各方面意见比较一致的，可以经两次常务委员会会议审议后交付表决；部分修改的法律案，各方面的意见比较一致的，也可以经一次常务委员会会议审议即交付表决。

2）延期审议

在法定的条件发生时，人大或人大常委会可以增加自身审议次数和审议时间或者通过授权其他有关立法主体审议以增加审议次数和审议时间。这是立法主体加强审议力度以保障审议中民主价值得以实现的一种特别审议步骤。如《立法法》第21条规定，列入全国人民代表大会会议议程的法律案，一次会议不能完成审议的，由主席团提出，并经大会全体会议决定后，或授权常务委员会审议决定，并报全国人民代表大会下次会议备案，或提请全国人民代表大会下次会议审议。同时，第38条规定法律案经常务委员会三次会议审议后，仍有重大问题需要进一步研究的，由委员长会议提出，经联组会议或者全体会议同意，可以暂不付表决，交法律委员会和有关的专门委员会进一步审议。

3）终止审议

在提案人要求撤回法律案或出现终止审议的法定条件时，人大或人大常委会可以在表决法律草案前依法终止审议。这也是一种特别审议步骤。如《立法法》第20条和第37条规定，列入全国人民代表大会或常务委员会会议议程的法律案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经主席团或委员长会议同意，并向大会或常务委员会报告，对该法律案的审议即行终止。同时，第39条规定，列入常务委员会会议审议的法律案，因各方面对制定该法律的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧搁置审议满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常务委员会会议议程审议的，由委员长会议向常务委员会报告，该法律案终止审议。

此外，全国人大审议香港和澳门特别行政区基本法的草案时所采用的步骤也属于一种特别步骤，只是本教材对此不作研究。

（六）审议的原则

审议步骤是就法律草案审议形式方面而言的；就法律草案审议的内容而言，还须遵循一定的原则和标准。如果说，程序是立法的一个操作规程的话，那么，审议草案的内容，要像对产品的加工和质量的检验一样，要有一定的审议标准和尺度。就审议者个人而言，不仅需要有较高的政策水平、民主和法制观念以及精细缜密的科学态度，而且还要具备相当程度的专业知识和实际工作经验。

在我国，不论法律的渊源及其所涉及的领域，审议草案内容应掌握的主要原则是：法律规范的合宪性；权益调整的全面性；条文内容的实效性；外部体系的和谐性；语言文字的准确、简洁性；各方意见的协调性。

（七）保障审议民主和科学的其他有关制度

为保障审议的民主和科学性，除了建立前述审议制度外，我国还建立了下列相关的制度：

（1）公开合议制。审议会议一般公开举行；但在必要时，可举行秘密会议。

（2）列席会议制。就全国人大及其常委会的立法活动而言，“一府两院”、中央军委的组成人员或负责人可分别列席全国人大或常委会会议；其他经常委会决定的机关、团体负责人也可列席全国人大会议；全国人大各专门委员会主任和副主任、有关专门委员会委员和顾问、有关部门负责人、省级人大常委会主任或副主任可列席全国人大常委会会议；全国人大代表经邀请也可列席常委会会议。

（3）回答询问制。立法法和有关审议制度规定，我国立法主体开会审议法律草案时，应该通知有关部门派员到会，听取意见，回答询问。提案机关负责人还可在常委会会议上对草案作补充说明。

三、表决法律草案和通过

（一）表决法律草案和通过的含义和意义

表决法律草案是指有表决权者对法律草案表示最终赞成、反对或弃权的态度。通过是指经享有表决权的立法者表决，法律草案获得法定数目以上赞成票的表决结果。

从含义看，表决法律草案和通过既有联系又有区别。表决法律草案是有权者在立法过程中行使表决权的专有活动，而通过法律草案则是表决活动呈现的结果。因此，表决法律草案和通过，作为立法的第三道程序，是多数决民主政治原则的最直接体现，是决定法律草案能否获得立法机关的通过而最终成为法的最重要阶段，也是立法阶段会议的“出口”。

（二）表决法律草案的程序

表决一旦完毕，法律草案的最终命运就将决定，因此，为防止表决中出现错误和弊端，各国都规定了严密的表决程序。根据表决主体的不同，可将表决法律草案程序分为两种，即：立法机关表决的普通程序和全民公决的特别程序。在世界各国中，不少国家同时存在着这两种程序，如菲律宾、瑞士等国，但在一些国家中没有全民公决特别程序，例如我国。

（1）普通表决程序。表决法律草案的普通程序是指由立法机关成员行使表决权，以决定法律草案通过与否的程序。尽管各国皆有普通表决程序，但其普通程序的具体步骤却又各有千秋，例如有的国家的普通表决程序中有两院往返表决步骤（如美国），但有的国家就没有（如奥地利，中国等）。这里着重介绍构成两院制国家表决法律草案普通程序的具体步骤。

两院制国家所采取的表决办法是多样的。第一种办法是任何法律草案必须经过两院表决通过才能正式成为法律。这是绝大多数两院制国家所公认的办法。不同的是，有些国家要求法律草案首先在某一院通过，然后再交另一院表决，如比利时和法国；另一些则要求两院同时表决法律草案，如前苏联。第二种办法是下院拥有表决通过法律草案的权力，上院只能表示异议，而无权予以否决，如英国。

由于绝大多数两院制国家只有在两院分别表决通过之后，法律草案才被确认为法律。然而，两院在表决过程中经常出现分歧，为此，必须运用特殊的制度或程序，以期调整双方异议，取得一致意见。各国两院制议会最为常见的解决这些分歧的制度或程序有：

往返制度。当两院产生分歧时，法律草案须在两院间往返，以达到一致。若数次往返始终不能形成两院一致同意的文本，该草案即被否决。该制度的特点是在两院之间不建立任何形式的协商调解机构，任何一院在不愿意继续审议时都可否决法律草案。如比利时议会的两院对某法律草案有分歧时，该案须在两院往返讨论。若仍然不能达成一致，则撤销该案，并且主管大臣辞职；或由国王宣布解散议会，重新进行大选。

下院定夺制度。即法律草案在形式上需要由两院表决通过，但实际上由下院最终决定。如奥地利宪法规定，国民议会（即下院）通过的法律草案应送交政府总理，并由他通知联邦议会（即上院）。联邦议会若无异议，则对该案加以认证并予以公布；若有异议，应在接到草案后8周内提出，并通过总理通知国民议会。当国民议会在有半数以上议员出席的情况下决定维持原议，便可将该案认证并公布。在1975年10月至1979年5月期间，联邦议会曾行使过14次反对权，国民议会则14次“坚持原议”。

上院决定制度。它分为三种情况：第一，绝对否决。法律草案一经上院否决之后，下院不能再予以推翻。第二，相对否决。法律草案被上院否决之后，下院在一定条件下可以再次表决通过。如有些国家规定，下院再次或者以2/3以上的绝对多数表决通过时，则可推翻上院的否决。第三，搁延否决。英国议会根据1949年通过的《议会法》规定，贵族院对于由众议院通过的一般议案，只能延迟1年后生效，财政法案只能拖延1个月生效。

两院联合组成委员会进行调解或协商的制度。在美国，当两院存在分歧时，须由两院各派人数相等的议员组成调解委员会，提出建议或折中条款后交两院表决通过。

两院联席会议以多数表决做出决定的制度。印度等国采取这种办法解决两院的矛盾。但是，由于两院议员人数不相等，所以，组成人员较多的一院中居于优势地位的意见，往往能在联席会议的表决中占上风。

（2）特别表决程序。全民公决（又称为人民公决、全民表决、全民投票、人民投票或公民投票）的特别程序是指由享有选举权的一切公民行使立法表决权，以决定法律草案通过与否的程序。

全民公决程序具有多种形式。如依据以全民公决通过的法文件是否具有宪法地位为标准，可划分为宪法性全民公决程序和普通法全民公决程序。1976年10月和1981年4月7日菲律宾公民曾两次依宪法性全民公决程序修改1973年宪法。而从1874年以来，瑞士公民享有了依普通法全民公决程序表决通过普通法律的权利。

（三）表决法律草案的方式

表决应该是在保障立法民主基础上的有效表决。由于不同的表决方式蕴含的民主价值和效率价值的差异，以及各国立法实践中依据历史传统、风俗习惯和表决方式可能造成表决气氛的不同，各国对不同表决对象规定了各有特色的表决方式。

1.公开和秘密表决方式

就历史发展总体而言，各国对法律草案进行表决时所采用的表决方式，呈现出由秘密表决逐步走向公开表决的趋势。若以议员或代表采取的立场是否为他人所知，可将世界各国多样的表决方式划分为公开和秘密表决两大类。

（1）公开表决。公开表决是指表决者的态度、立场明显可以被外界知晓的表决方式。它依据议员的态度和姓名是否同时被记录并被外界知晓的标准，又可以划分为无记名公开表决和记名公开表决。

无记名公开表决是指在表决时，表决者的意思表示（赞成、反对或弃权）虽然为外界所知晓，但在表决记录中，只记录表决结果而不记录议员（或代表）姓名的表决。其常见方式有：口头、举手、起立、记牌、掷球和鼓掌等表决方式。

记名公开表决就是把表决结果以及议员的姓名及其所持表决态度（赞成、反对或弃权）同时记录下来的表决方式。其常见方式有：唱名、记名投票、记名电子表决器表决等方式。唱名表决是由议长或书记员点名，被点到名字的议员逐一表明态度的表决方式，为许多欧洲大陆国家采用。并且，由于唱名表决记录精确，便于检查证实，也便于选民对议员表决态度的监督，因此它在记名电子表决器表决方式被广泛采用之前曾是表决方式中最正规的表决方式，但该种表决方式花费的表决时间较长。

（2）秘密表决。秘密表决是指表决者的意思表示不被外界知晓的表决方式。其常见方式有：无记名投票和不记名电子表决器表决等。无记名投票是议员或代表仅将自己所持表决态度写在投票纸上的表决方式。不记名电子表决器表决是在电子表决屏幕上仅显示表决结果，而不显示议员或代表的姓名及其对法律草案所持态度的表决方式。

我国的宪法、立法法、全国人大组织法以及地方组织法皆没有对表决方式明确规定。根据1989年《全国人大议事规则》第53条规定“会议表决议案采用投票方式、举手方式或者其他方式，由主席团决定”；1987年《全国人大常委会议事规则》第33条规定“常务委员会表决议案，采用无记名方式，举手方式或者其他方式”。可见，议事规则中规定的缺陷有二：其一，未明确由谁确定表决方式；其二，未指明投票方式和无记名方式是公开的还是秘密的。从他们与举手方式并列及我国表决惯例来看，应为无记名的秘密投票方式。在立法实践中，以往我国人大及其常委会表决法律草案通常采用举手方式，但从1986年3月第六届全国人大常委会第十五次会议及1990年3月七届全国人大第三次会议开始，常务委员会、代表大会表决法律草案一般都采用无记名电子表决器的方式。另外，法律规定修改宪法时必须采取无记名秘密投票的方式。同时，从行使立法权的地方代议机关及其常设机关的议事规则来看，其表决方式与全国人大及其常委会议事规则的规定大多一致。只是在现行立法实践中，不少代议机关及其常设机关在行使立法表决权时，通常表决方式已经改为采用无记名电子表决器表决。

2.整体和部分表决方式

以是否将法律草案全部文本作为一个整体，要求表决者表明态度为划分标准，可分为整体表决和部分表决两类。整体表决就是由表决者对整个法律草案表示赞成、反对或弃权的态度。部分表决就是由表决者对法律草案逐条、逐节或逐章表示赞成、反对或弃权的态度，最后再就整个法案进行表决；或者是由表决者对法律草案中有争议的部分进行表决，并且对争议部分的表决结果不影响整部法律草案最终命运的表决方式。应该肯定，部分表决方式对加强立法民主性和科学性颇为有益。

我国立法法并未规定表决对象究竟应为法律草案整体还是部分。在立法实践中，立法主体对大部分法律草案采用了整体表决方式。由于整体表决方式有可能因个体表决者对法律草案的某一款、某一条、某一节、某一章或某一编持有不赞同意见，而导致该表决者对整部法律草案投反对票或弃权票的现象，因此在利用整体表决方式时有必要采用部分表决方式作为补充。

（四）通过法律草案的多数决原则及其操作规则

1.多数决原则

通过法律草案必须采用以少数服从多数为原则的多数表决制，即多数决。在立法过程中，立法机关组成人员在经过充分讨论之后，依法定程序进行表决，民主地形成立法多数意见，然后将多数意见转换为或当成全体意见。

2.多数决操作规则

在代议制的立法表决中什么样的规则才能够既实现立法表决的效率，又能够保障多数决的民主性本质呢？这就要涉及多数决操作规则，具体指在代议制的立法表决中计算表决结果是否有效通过的方法，包括法定人数制度、多数决的比例规则和范围规则。

法定人数是指立法机关组成人员出席会议有效议事或议决所应拥有的最低人数限额。在各国计算多数决的规则中，正是一定范围的立法主体的组成人员数和一定的比例之乘积构成了一国通过法律草案的法定人数要求。

多数决的范围规则也即立法表决中计算多数决的基数标准，它反映了民主的广度。^[22]计算多数决的表决基数主要有两类：应到基数和实到基数。^[23]应到基数，又称为“全体组成人员基数”，是指无论立法机关组成人员是否出席立法表决会议或参加立法表决，在计算立法表决通过的法定人数时，皆以立法机关全体组成人员作为基数。实到基数是指在计算立法表决通过的法定人数时，以立法机关组成人员出席立法表决会议或参加立法表决为基数。实到基数又可分为“出席会议基数”和“出席表决基数”。出席会议基数是指以立法机关全体组成人员中出席会议者为基数，而不必考虑出席者是否参加立法表决。出席表决基数则是指以立法机关全体组成人员中出席并参加立法表决者为基数。

多数决的比例规则表明了在给定的基数范围内持某种态度的人占多大的比例才可以说是多数，才可以通过法律。考察现代各国立法表决制度可以发现，多数决的比例规则主要有相对多数、绝对多数和特别多数三种比例。^[24]“相对多数”是指在既定的表决基数范围内，比较参与表决的表决者中持赞成态度和反对态度的人数，并以两种态度中较多的态度作为表决结果的计算多数的表决方法；^[25]“绝对多数”是指在既定的表决基数范围内，以持赞成或者反对态度的人数是否超过基数的半数，并以超过基数半数的态度作为表决结果的计算多数的表决方法；^[26]“特别多数”是指在既定的表决基数范围内，以持赞成或者反对态度的人数是否达到或超过基数的三分之二，并以达到或超过基数三分之二的态度作为表决结果的计算多数的表决方法。^[27]

各国在设计立法多数决制度时，往往会有意或无意地综合权衡各种多数决范围规则和比例规则的利弊，然后，才确立适合本国立法表决的多数决制度。

在我国，根据《全国人大议事规则》第4条的规定，全国人大会议和全国人大常委会会议始得举行的法定人数分别是“全体代表的三分之二以上”和“全体组成人员的过半数”。《宪法》第64条、《全国人大议事规则》第52条、《全国人大常委会议事规则》第30条和《立法法》第22条、第40条规定，全国人大及其常委会都是以立法主体的全体组成人员作为计票基数，其中宪法修改以全体代表2/3以上的多数（即特别多数）赞成通过，法律草案以全体代表或者常委会全体组成人员的过半数（即绝对多数）赞成通过。同时，从地方代议机关及其常设机关的议事规则和实践看，各地方人大会议及其常委会会议始得举行的法定人数分别也是“全体代表的三分之二以上”和“全体组成人员的过半数”，并且他们通过或批准地方性法规草案，也需全体组成人员的过半数赞成通过。

由此可见，除制定宪法和修改宪法外，我国代议机关现行的多数决制度中贯彻的是“应到基数范围和绝对多数比例相结合”的理念。由于相对于其他种类的范围规则和比例规则来说，应到基数范围规则和绝对多数比例规则在价值取向上都强调民主性，因此说，我国的多数决制度一定意义上看是充分体现了民主价值的。

3.宣布表决结果

按照多数决原则及其操作规则计算出表决结果后，议长或主持人将按照表决中持赞同态度的人数是否超过了表决通过法律草案的法定人数要求，宣布法律草案通过或否决。当持赞成态度的人数超过了表决通过的法定人数要求，则宣布通过；否则宣布表决对象被否决。但是，在一定的条件下，一些国家的表决结果中可能会出现反对与赞成态度持平的状况。这时就需要采用一定的方式打破赞否态度平衡的状态。世界各国中，一般有四种处理赞成与反对意见持平的方法，即：其一，依法认定表决对象没有获得多数赞同而被否决，这为多数国家采用；其二，议长投决定票，为美国、爱尔兰等采用；其三，留待下届会议决定；其四，抽签决定，即当表决赞成和反对态度的票数相等时，由议长指定一名议员从放置在特别匣子中的分别表明“赞成”或“反对”的两票中抽出一张，以此作为表决结果。

在我国，代议机关对法律草案的表决只有赞成通过和被否决两种结果。并且，法律草案一经通过即成为法律。但在立法实践中，一些代议机关的表决结果可能被宣布为“原则通过”，并且在一些地方代议机关及其常设机关的议事规则也有所体现。“原则通过”制度是指代议机关的组成人员基本赞成法律草案，并在表决通过后，由该代议机关授权其内部特定机构或有关机关根据审议意见作最后修改，然后公布实施。如山东等9个省级地方人大及其常委会自1979年7月至1989年7月以“原则通过”的方式通过了18个地方性法规。对这一制度，学术界的看法不一。有人认为，在我国立法经验不足而立法需求迫切的状况下，采取“原则通过”的做法，不失为一种灵活、审慎而又留有余地的做法。我们认为，这一制度在立法主体的立法任务繁重，并且立法经验不足的情况下确实发挥了一定积极作用。然而，在法治进程中这种做法可能影响立法的严肃性和权威性，因此，应予以取消。至于对制定某些法律规范的可行性还没有足够把握的问题，则可通过试行立法予以解决。

（五）对法律草案通过后的制约

在大多数国家，法律草案一经大会表决通过后即转入立法程序的公布环节。然而，有些国家并非如此，而是规定了法律草案通过后的制约制度。这些制约制度主要有：

（1）国家元首批准制。在现代，君主立宪制和共和制国家中都有法律草案获通过后须经国家元首批准始能发生法律效力的制度。所不同的是，在美国和巴西等共和制国家中，总统拒绝批准议会已经通过法律案的情况屡有发生。在美国，总统不仅在理论上拥有这种否决权，而且在实践中经常行使这种权力。美国宪法规定，议会通过的法律草案需送总统签署后才能生效。总统签署期间，可采取两种方式予以否决：其一是直接否决，即总统不予签署，并在接到草案的10天之内（星期天除外）将该案连同驳文退回国会；其二是间接否决，即国会若在送交草案后的10天内休会，总统即可因国会已经休会而对总统不同意的草案不予理会，并且无须退回国会，该草案也因未经总统签署而自行作废，这种否决又称之为“搁置否决”或“口袋否决”。不过当被搁置的草案再次被美国国会通过时，便无须再经总统批准。而在英国、丹麦、比利时等君主立宪制国家，国王虽也有否决权，但实质只是一种形式。如在英国，自1707年以来，从未发生过英王拒不批准两院通过的法律而使其归于无效的情况。

（2）合宪性审查制。第二次世界大战之后，许多国家的法律草案经大会通过后还要经过有关方面的“合宪性审查”，审查通过后才能成为法律。负责违宪审查的机关多为司法机关，也有专门的宪法委员会。

（3）公民复决制。公民复决是指已获得立法主体通过的法律案还须获多数公民表决赞成后才能真正发生法律效力。

在我国，批准是我国一些地方性法规以及自治条例和单行条例表决通过后的一种制约程序。依《宪法》和《立法法》规定，表决通过后须受批准程序制约的规范性法文件主要包括：自治条例和单行条例；较大的市的地方性法规等。

四、公布法律

（一）公布法律的含义和意义

公布法律是指有权公布法律的机关或人员，在特定期间内，采用法定方式将有权立法主体通过的法正式公之于众的活动。

公布法律是立法程序中的一个具有独立地位和重要价值的活动。从立法程序完成阶段看，作为立法过程中的第四道程序，公布法是法生效的一个必要步骤，也是法律草案变为生效法律的关键性飞越。草案获得通过后，如果不按法定时间、步骤以及必要形式予以公布，该法律仍将不具有法律效力，不能对人们的行为和一定的社会关系起到规范和调整的作用。从成文法公布的意义看，正因任何法文件或条文在未按照法定形式公布以前都不具有约束力，公布程序才成为对掌权者随意创制法的一种限制，也是对公民权利不受肆意侵犯的一种保护。

（二）公布权行使主体

根据各国宪法的规定，国家法律公布权主要归国家元首和立法机关的领导机构行使。

1.国家元首公布法

从理论上说，既然议会或代表机关是代表民意的机关，由它通过的法律草案自然就是法律，国家元首不应拥有拒绝或延迟法律公布生效的权力，政府若认为不能执行已通过的法律便应辞职。然而，从实践上看，大多数西方国家从分权思想和分权原则出发，为了使行政干预或制衡立法，批准或公布法律均由议会之外的机关完成。国家元首便成为行使公布权的主体。只是在不同政权组织形式之下，各国国家元首公布法律具有不同含义和法律意义。在责任内阁制国家，国家元首对立法机关通过的法律无否决权，必须公布，因而仅具有政治传统惯性延续或体现立法尊严的形式意义。在总统制国家，国家元首对立法机关通过的法律享有否决权，可以拒绝公布，因而具有牵制法律草案能否最终生效的实质性意义。

2.立法主体的领导机构或常设机关公布法

在这种情况下，公布法纯粹是立法过程中的一道程序，仅具有形式意义，而不具有牵制法律草案能否最终生效的实质性作用。因为立法主体的领导机构或常设机关一般不存在不公布立法主体自身所立之法的状况。

我国宪法规定，凡全国人大及其常委会所表决通过的法律，一律由国家主席公布。我国国家主席公布法律虽属于国家元首公布法律的性质，然而，它完全不同于西方国家元首所行使的公布权。这是因为，第一，法定职责不同。我国国家主席签署公布法律是履行宪法赋予主席的职责，国家主席须根据全国人大和常委会的决定公布法律，而西方国家元首公布法律，一般由其自行决定。第二，作用不同。我国不是三权分立的国家，因此，国家主席公布法律主要起到彰显国家法律权威的象征作用，公布权不具有任何实质性行政制约或干预立法的作用。在实践中，也从未发生过国家主席拒绝公布法律的事例。

依据《立法法》第69条规定，各地能够行使公布权公布地方性法规以及自治条例和单行条例的主体为主席团或常务委员会，具体包括：其一，省、自治区、直辖市的人民代表大会制定的地方性法规，由大会主席团公布；其二，省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会制定的地方性法规，由常务委员会公布；其三，较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规报经批准后，由较大的市的人民代表大会常务委员会公布；其四，自治条例和单行条例报经批准后，分别由自治区、自治州、自治县的人民代表大会常务委员会公布。

（三）公布法律的要求和限制

1.公布法律的期限

有些国家以宪法或宪法性文件明确规定了公布权行使主体在公布法时应当遵守的期限；也有国家对此未作明文限定。前者如意大利宪法第73条规定，“法律由共和国总统于批准之日起1个月内公布之。如两院（每院均有绝对多数议员）主张某项法律须定期公布，则该项法律应于两院所规定之日期公布之”；后者如苏联。我国宪法和法律对公布法的时间没有明文规定。实践中的一般做法是，或在通过后的当日公布，或在通过后间隔数日公布。

2.公布法律的文字

在一些多民族国家中，法律一般规定要用几种文字同时公布，如新加坡。有些虽未作明文规定，但在实践中却照此公布，如苏联。

3.公布法律的方式

法公布方式与渠道适当与否直接关系到公众对法内容的知悉程度。当代各国大都很重视法公布的方式和渠道，许多国家为了确保生效法律畅通、高效地传递给公众，专门规定了公布法的正式载体。如原联邦德国1950年《关于规范性文件的公布》规定，凡联邦的法律和其他规范性文件，必须在《联邦法律公报》或《联邦公报》上公布。意大利宪法性文件也要求，议会通过的法律应在《意大利共和国公报》上公布。

我国国家主席公布法律的方式是以主席令的形式公布在特定的载体上，即《全国人大常委会公报》和在全国范围内公开发行的报纸上刊登，并以全国人大常委会公报上刊登的法律文本为标准文本。并且，地方主席团或常委会公布的地方性法规以及自治条例和单行条例，皆以主席团或常委会公告的形式公布在特定的载体上，即在本级人民代表大会常务委员会公报和在本行政区域范围内公开发行的报纸上刊登。并以人大常委会公报上刊登的法律文本为标准文本。

4.公布后法生效的期限

在绝大多数国家中，法的公布与生效有着密切的关系。但是，需要注意的是法公布的时间与法生效的时间是既具有联系又有明显差别的两个相关法律概念。二者既有着密切关系但又不完全一致。这是由于，法生效的时间可能滞后或等同于法公布的时间，因此不能认为法公布的时间一定与法生效的时间是完全一致的。概括地说，法公布后的生效时间有三种情况：

其一，法本身明确规定了其公布后生效的日期。芬兰、新加坡等国常采用这种方法决定法生效的期限。

其二，法本身没有规定其公布后生效的期限，而由宪法或宪法性法令统一规定法公布后经过一定的期限始能生效。意大利宪法第73条规定，“法律须于签字后立即公布并于公布后第15日生效，但该项法律本身规定有生效日期者除外”。其他国家采用此法规定生效期限的，长者为30天，如利比亚，短者为1天，如奥地利。

其三，法公布后，按一国中特定地方离公布地的距离远近，推算不同的到达期限，从而计算已经公布的法在该地具体生效的时间。这种办法一般为领域辽阔而交通不便的国家所采纳。

此外，也有少数国家的法律生效时间与国家元首的批准有密切的联系。在爱尔兰，若在法律中没有规定其生效的期限，则该项法律自国家元首批准之时开始生效。在我国，法的生效时间虽没有明文统一规定，但实践中一般是根据某法律的具体性质和实际需要决定的。有的自法律公布之日起生效；有的由该法律自行规定生效日期；有的则规定法律公布后到达一定期限才开始生效。