关键评估指标,“灌溉管理系统”的概念

90年代以后，管理维度才开始纳入灌溉绩效的评估体系。Small和Svendsen首次提出了“灌溉管理系统”的概念，分为结构性和非结构性系统边界：前者以灌溉水源或灌溉设施为边界，还可以进一步划分为设计边界、服务边界、净灌溉边界（有季节性）；后者主要指一个灌溉系统的政治、经济边界（农业和社会经济）。灌溉管理评估或绩效评估是一种工具，通过系统性的观察、记录和诠释，为不同管理层面提供反馈，以提升灌溉资源的高效和有效利用。研究方法演进，大致划分为两个阶段。首先始于90年代，研究者们尝试基于灌溉系统构建一套普适的评估指标，从时、空维度去衡量跨区域的、不同管理模式的横向比较，以及某灌溉系统在不同管理阶段的纵向比较。1990年，Molden和Gates首次在灌溉绩效评估中增加了管理维度，提出了管理要素对灌溉效率、充足性、独立性和公平性四类绩效的影响（相对于结构性要素），从时空维度去衡量灌溉用水的需求量、配给量、可供量及实际供给量。1992年，E．Ostrom提出基于“供给维度”和“占有维度”以及二者之间的交互项进行管理绩效评估。R．Meinzen－Dick重点关注灌溉“及时性”这一指标，这对于复杂农业灌溉系统更有解释力。为了进行国家、地区以及模式间的横向比较和某特定系统的纵向比较，Molden等人提炼出九个外部指标，分别衡量农业、用水、环境和财务绩效。Vermillion D．L．基于18个灌溉管理改革国家的研究成果，提炼出五个维度的评估指标（IWMI评估框架），重点用于管理改革研究，包括财务绩效、运行维护绩效、农业生产率、经济影响、环境影响五个维度。

2000年以来，研究者们着力构建有差异的、针对性强的绩效评估指标，并纷纷将其应用到各自的实证研究中。研究者开始关注，不同利益主体、不同地区、不同评估目的等因素对绩效研究的影响。2005年，Burton和Mutawa提出不同地区应采用不同的绩效指标，强调“实现最大化农业产出、确保用水公平和水分配的最大效率”三大标准。不同利益主体对“何谓好的灌溉系统”有不同标准。评估指标可分为过程、产出和影响三类，评估界面可分为工程（灌溉系统）、项目（渠系）、协会、体制等四类，并从配置（allocation）和调度（distribution）两个维度细化了评估指标。同年，Gorantiwar S．D．等学者指出，不同的灌溉分配方案应采取不同的绩效指标，如作物种植、用水分配、灌溉频率和灌溉程度。M．G．Bos等人将管理绩效分为三类：产出绩效、过程绩效和影响绩效。一类根据产出指标，即衡量系统的投入（水、设施、劳动力、资金、规则）和产出比，不但关注产出的数量（中间产出和最终产出），也强调产出的质量，如渠系利用率、生产率（单位水、单一作物）、水资源的配置和调度在时空维度的公平性和充足性、可靠性、可持续性等；第二类过程指标，着重强调农民参与、沟通模式、系统对环境变化的回应（如调整种植结构、用水计划）等；第三类影响指标，重点评估一个灌溉管理模式或体制变革所带来的中长期影响，如公平性、减贫、妇女参与等衡量指标。综合既有研究及中国经验，本研究采纳M．G．Bos等人的三类划分标准，将管理绩效界定为：侧重一系列灌溉管理投入活动，向产出的转化效率（资源利用、作物生产），以及管理活动所产生的影响（农民收入、用水的公平性、设施维护、水费收缴、协会管理、妇女参与）。

（一）产出绩效的评估。既有实证研究，多采用单一的工程性绩效指标。基于Molden和Gates提出的指标体系，检验管理要素对灌溉效率、充足性、独立性和公平性的影响。广为采用的指标有两个，一个是衡量充足性的“相对用水供给率”，适用于横向绩效比较。第二个是衡量生产率的“单位面积土地（总面积和作物面积）／单位水的生产率（供给量和消耗量）”，产出以产值计（包含价格因素），适用于纵向绩效比较。国际灌溉管理改革的实证研究结论不一：一类指出产出绩效得到了提升，主要归功于转权改革。土耳其采用转权前后20年的数据，发现单位灌溉面积产出提升了近一倍，单位水耗产出提升了0．1美元／立方米。另一类研究则争议，引入农民用水户协会对灌溉产出绩效的提升效果不明显。如，吉尔吉斯斯坦的研究指出协会并未改善灌溉用水的可靠性。本研究的小样本QCA定性比较分析将采纳“用水充足性是否持续提升”作为产出绩效的评估指标（见第四章）。

（二）过程绩效的评估。侧重关注灌溉管理单位的放水能力、政府和用水农户的灌溉支出。既有研究所采用的过程指标包括：作物种植密度、灌区放水／田间输水绩效、灌溉面积／可持续性（渠系利用率）、灌溉强度、单位面积灌溉成本等。研究所采用的绩效指标各异，研究结论不一：一类研究指出，过程绩效并未因转权改革而得到提高。如斯里兰卡的研究指出农民灌溉支出虽未增加，但却加大了用于渠系维护的劳力投入。我国的横向对比研究也指出，与传统管理和私人管理相比，协会管理方式的维护成本更高。菲律宾的一项纵向研究将其归因于量水设施、灌溉管理培训以及农技推广服务的缺乏。另一类则指出过程绩效得到了改善。如墨西哥的研究指出协会降低了用水成本，这主要得益于灌溉交易成本的降低。本研究采用“农户的灌溉成本是否节约”作为衡量协会绩效的过程指标。(www.xing528.com)

（三）影响绩效研究。关注减贫和贫富差距、水费收缴率、灌溉工程的运行和维护、协会的财务状况等方面。从政府角度进行的评估，更关注运行维护的可持续性（“单位面积运行维护成本”“农民对放水、冲突及解决的需求回应率”）、协会财务的独立性（“水费收缴率”“机构财务的可持续性”）以及灌溉节水效果；农户角度，更关心管理对农业收入（“单位灌溉面积净收益”）和对弱势群体的影响绩效（“放水公平性指标”）。当前关于影响绩效的研究聚焦在“公平性”指标，既有横向比较，也有纵向研究：吉尔吉斯斯坦的横向对比研究指出“用水公平性”在协会之间差异较大。参与程度（Bastakoti R．，Shivakoti G．P．，2012）与问责机制（Pasaribu S．M．，Routray J．K．，2005）是影响协会间绩效差异的重要因素。纵向对比研究，分析了影响绩效得到改善的原因。日本和菲律宾的研究强调了“公平性”研究的重要性，转权后穷人和富人的水稻产量提高的差异为5%（Shyamsundar P．，2007），而且影响到灌溉系统的可持续维护（Tanaka Y．，Sato Y．，2005）。还有一类研究，侧重从政府的视角关注节水效果，采用“单位面积作物用水量”这一指标，指出改革节水效果不明显，主要源于“农民节水意识不足”（Van Halsema G E，Keddi Lencha B，Assefa M，et al，2011）等。鉴于国内协会多运转不畅或处于半瘫痪状态的经验，本研究采取“协会是否可持续运转”作为衡量协会绩效的影响指标。

国内学者在实证研究方面，从协会对灌溉的产出、过程和影响三个方面来看：一是产出方面，多数研究结论是积极的，少数也指出协会并未改善灌溉用水的可靠性。研究多采用单一的工程性绩效指标，检验协会管理对灌溉效率、充足性、独立性和公平性的影响。国内普遍采用的是“单位面积作物产量”（当地主要粮食作物水稻），包括湖北漳河和东风灌区（刘静等，2008）、淮河流域（孟德锋等，2011）、湖南铁山灌区（高雷、张陆彪，2008）的研究。二是过程绩效方面，侧重关注灌溉管理单位的放水能力、政府和用水农户的灌溉支出。研究采用的绩效指标各异、结论不一。一项研究（Huang et al，2010）通过比较放水次数、取消或延迟放水次数这一过程指标，指出农民自主的协会管理要优于传统政府管理和私人管理方式。三是影响研究，关注减贫和贫富差距、水费收缴率、灌溉工程的运行和维护、协会的财务状况等。国内研究侧重从政府的视角关注协会对节水和减贫的效果。采用“单位面积作物用水量”这一指标，一项实证研究指出改革的节水效果不明显，归因于“改革忽略了对农民节水的经济激励”（王金霞等，2004）。另有在淮河流域、湖南铁山灌区以及内蒙古河套灌区的研究指出，协会促进农民增收的效果并不显著（李琲，2008）。

综合当前国内研究，大多数研究仍围绕“农民用水户协会”的具体做法、所取得的经验、存在的不足等，以定性研究为主。上述少量的定量研究所采取的指标不一、结论差异显著，且对影响协会发挥的根本原因分析不足。一项黄河流域的研究（成诚、王金霞，2010），采用灌溉改革中农民的参与度（参与改革决策、管理者选择、日常会议）进行解释，指出改革初期主要动力是自上而下的政策干预，随着时间推进，当地资源、社会经济特征开始发挥一定作用。但仅从单一变量（如参与度）进行解释，研究界面与指标之间缺乏内在一致性，研究结论不具说服力。更为关键的是，缺乏一个支撑分析的理论框架。作为公共池塘资源（Common Pool Resources，以下简称CPRs）治理领域的集大成者，获得诺贝尔经济学奖的奥斯特罗姆（Elnior Ostrom）^[5]于2007年提出了一个系统性的分析框架——社会生态系统理论框架（social－ecological systems即SESs，简称SESs框架），被国际学界广泛采纳应用在灌溉系统、渔业系统等研究中（Xavier Basurto，Stefan Gelcich，Elinor Ostrom，2013）。该框架的诞生，也是基于包括灌溉管理改革在内的CPRs的研究成果，研究者们从各地实践中逐渐意识到改革的成功不仅取决于资源系统，还与治理系统、使用者等其他系统特征和安排相关（Ruth Meinzen－Dick，2007）。本研究旨在将SESs框架引入中国的灌溉系统研究中，界定本土化的变量列表，并应用到不同类型的灌溉管理系统中进行比较分析，旨在回答中国农民用水户协会水土不服的重要原因，以及协会得以成功运行的关键变量。