英美福利组织的睦邻运动：助力经济、生活和文化改革

19世纪中后期，英美继开展慈善组织运动之后，又兴起睦邻组织运动（settlement house movement, SHM）。该运动起源于维多利亚女王时代。这一时期英国虽经济繁荣，但社会矛盾尖锐，贫富差距加大。一批从事社会问题研究的人，包括宗教界人士等试图通过实地研究来寻找解决社会问题的方法。这些从事社会问题研究的人被称为早期的社会工作者，他们认为，让一些受过高等教育的人和贫民共同生活，不仅能使穷人和富人打成一片，推动实现政治民主与平等，而且可以让贫民获得接受教育和学习文化的机会，也有助于知识分子对贫民生活的深入了解，从而有利于各方代表共同探讨解决贫困问题的合理方式。

东伦敦教区是伦敦最贫困的教区之一。巴涅特（Barnett）夫妇经常写信邀请牛津大学和剑桥大学中对帮助贫民有兴趣的学生来为贫民提供服务，邀请他们与贫民一起生活，深入了解贫民的生活状况。1884年，巴涅特在伦敦东区建立了第一个大学社区睦邻中心，取名为“汤恩比馆”。这种与贫民共同生活，努力从事经济、生活、文化改革的活动被称为睦邻组织运动。睦邻组织运动的独特方法及其所倡导的服务精神和所取得的成就，给其他面临各种社会问题的国家指明了方向，引发了许多国家的效仿。1889年，亚当斯（Adams）和斯塔尔（Starr）在美国芝加哥创办了著名的社区睦邻中心——赫尔馆。它为个人、家庭提供服务，并组织各种兴趣爱好小组，同时还聘请一些专业人士运用专业知识来解决问题。赫尔馆成为美国首批在贫民地区进行福利工作的社会团体之一。[11]

社区睦邻中心有以下四个特点：其一，设置于贫民区，备有宿舍，所有工作人员与贫民共同生活，口号为“工作者与工作对象相亲相爱”；其二，没有既定的工作计划，根据工作对象的实际需求来安排工作；其三，尽量发动当地人才，培养其自觉的互助合作精神，服务地方；其四，社区睦邻中心既是服务中心，也是文化中心，社区睦邻中心里的工作人员会设法将本国和外国的文化介绍给当地居民。社区睦邻中心不仅对所在社区中的贫民及整个社会福利的推动大有贡献，而且对研究和解决一般社会问题及推动社会改革运动也有巨大的影响。如，赫尔馆提供各式各样的社会服务，并推动社会改革[12]；亚当斯帮助女工组织成立第一个大规模的女子工会。

睦邻组织是一种全新的服务方式，它以整个社区为服务对象，同时兼具提供服务和推动改革的使命，以谋求个人和社会生活的改善。社区睦邻中心工作人员依据贫民的实际需求开展工作以及运用多种方法来解决社会问题的做法，对社会工作中的个案工作、小组工作、社区工作等方法都产生了重要影响。具体来说，社区睦邻中心对社区工作方法的贡献主要体现在：（1）以社区为工作对象；（2）工作人员需要与工作对象建立良好的关系并相互信任；（3）根据社区居民实际需求制订工作计划，先进行社区调查再做社区计划；（4）协调联系社区内相关单位，运用社会资源；（5）鼓励社区参与，培养当地人民自发自动、互助合作的精神与作为；（6）除了提供社区互助服务，也要注意社会改革。[13]当今的反贫困社会工作也从中有所借鉴，根据贫困地区的实际需求，发动、组织或配合各种力量来开展反贫困实践。

从英国的《伊丽莎白济贫法》、德国的汉堡制和爱尔伯福制、英美的慈善组织会社、英美的睦邻组织运动四个实践活动来审视反贫困社会工作，可以看出贫困问题的解决越来越重视个体和人本身的实际需求，解决方法也日益多样化，呈现出从简单的救济到规范化的济贫，再到多样化的服务的特点。为了应对贫困问题，世界各国在实践中不断探索，出台了一系列反贫困政策。反贫困政策从无到有，在不断修正和完善的基础上，镶嵌于社会福利制度之内，逐步实现反贫困的制度化保障。英国在推动福利制度的建立和发展方面发挥着重要的作用，尤其在解决贫困问题方面的贡献极其突出，因而下文以英国为例分析反贫困政策的演变，即反贫困的制度化过程。(www.xing528.com)

1601年，英国的《伊丽莎白济贫法》初步建立了救济行政制度，明确了国家在解决贫困问题上的责任，并通过设立济贫院为贫民提供救济。然而，随着18世纪工业革命的迅猛发展，旧济贫法遭受越来越多的质疑和谴责，新旧因素的交织使得贫困问题愈发严重。1795年，英国通过订立《斯皮纳姆兰法案》，承认了公民获得救济的权利，确定了制订贫困救济标准的基本方法，使必要的生活资料与食品价格挂钩[14]，也使低收入者获得了最低限度的保障。1834年，英国政府颁布了被称为新济贫法的《济贫法修正案》，新济贫法把国家实施救济作为积极的福利举措。之后，英国又通过了《公共健康法》（1875）、《失业工人法》（1905）、《劳工介绍法》（1909）、《国民保险法》（1911）等一系列法案，扩大了社会保障的内容。1942年，《贝弗里奇报告》提出了满足国民基本需要的社会保障措施，指出要在铲除疾病、贫穷、愚昧、怠惰和匮乏的同时，建立“从摇篮到坟墓”的整套社会福利措施。以此为基础，自1945年始，英国相继出台了一系列涉及健康、保险、教育、救助等方面的社会保障法案。到1948年，英国通过建立全国性完备的社会保障制度成为最早的福利国家。纵观英国福利制度的建立与发展过程，可以发现反贫困政策贯穿于福利制度的演进过程之中，是社会福利制度体系中的重要一脉。其背后反映了国家对解决贫困问题理念的变化，即反贫困实践实现了从个人责任到国家责任的转换，国家逐渐承认了其在解决贫困问题中的实际功能，将反贫困实践一步步制度化，英国的反贫困实践从而呈现出从零星分散的贫困法案到系统完备的福利制度的变化。不可忽视的是，虽然福利制度能够保障穷人的基本生活水平，如在美国，补充性保障收入为残疾人、老人等低收入者提供最低收入的保障，食品券计划使低收入家庭获得必要的营养保障，面向有需要的家庭的临时援助计划为低收入家庭提供了必需品的补助等[15]，但福利制度只是作为一种补贴，并没有从根本上改变贫民的贫穷状态，福利制度也容易导致懒惰行为的滋生，给国家带来财政负担。

世界各国在推动反贫困实践制度化的同时，还开展了一系列援助计划来帮助穷人解决贫困问题。20世纪50年代以来，一些发达国家根据本国贫困人口的分布情况，先后制订了以消灭某一特定贫困群体为目标的援助计划。如受“贫困文化论”[16]的影响，20世纪60年代至70年代美国政府提出了著名的“向贫穷宣战”的计划。“向贫穷宣战”计划由就业计划、农业季节计划、地区发展计划等十项具体计划组成，试图通过提供各种机会从根本上改变穷人贫困的处境。[17]20世纪70年代起，在世界银行、联合国粮食及农业组织等一系列国际组织的帮助下，一些发展中国家开展了增加穷人收入的特别计划。小额信贷作为一种反贫困的方式在南亚和拉美的发展中国家被广泛运用，信贷机构开始为贫困农民和小企业主提供各种信贷服务。孟加拉国创办的乡村银行是一个比较成功的例子。孟加拉国的乡村银行有2565个分支银行，覆盖了80000多名借款者，其中绝大部分是女性贷款人。[18]

总的来说，从《伊丽莎白济贫法》开始的反贫困实践逐步演绎和深化了“助人自助”的理念，为反贫困社会工作的发展奠定了基础。福利制度和援助计划对解决贫困问题也具有重要作用，二者在规模、作用、可持续性方面表现出不同但却互为补充。福利制度给穷人提供了最基本的保障，能防止穷人更穷，是最惯常使用并有一套完整的办法来规范处理贫困问题的基本手段；而直接面对穷人的援助计划则以消灭贫困为目标，具有小型、不经常性、临时或应急处理特殊贫困问题的特点[19]，二者共同融入反贫困实践中。