农业政策支持体系与土地问题：新思路与挑战

土地问题是农业问题中的核心问题，也是当下我国农业政策中的热点问题。进入21世纪后，随着社会主义市场经济的进一步发展，目前的家庭联产承包责任制的缺陷日益突出。

家庭联产承包责任制，顾名思义，是家庭承包，小农经营。这意味着以下问题：第一，农户经营越来越分散，自20世纪80年代以来，集体土地重新调整、分配，由于总人口不断增加，每户农民分到的田地越来越少。土地狭小、人口众多的地区，每户甚至分不到一亩土地。这种情况与规模化经营可谓背道而驰。第二，农户分散经营，限制了我国城镇化率的提高。农民在农村有耕地，但是农业收入不足以维持生计，因而需要到城市“打工”，但是农民又不敢抛荒，担心土地被收回，因而土地多由留守人员耕种，青壮年农民像候鸟一样在农村与城市之间来回迁徙。第三，农户分散经营，投入多，效益低。精耕细作，生产管理成本高，农民只能采用小型农业机械，农业机械化水平低，农民不仅缺乏应用科技的能力，由于土地产出有限，也缺乏应用动力。高成本导致我国主要农产品（大米、小麦、玉米、大豆）价格高于国际水平，当我国政府通过收购保护和提高粮价时，国际粮价却在不断下跌。

可以说，家庭联产承包责任制从最初的解放生产力变为日益束缚生产力。突破传统体制，进行土地改革可谓势在必行。目前党中央、国务院提倡和推行“三权分置”，集体所有权不变，稳定承包权，放活经营权，鼓励土地经营权流转，这是土地改革的新思路。2015年年底，我国流转土地面积已经超过了承包地总面积的30%。可见，一场翻天覆地的变化正在我国农村悄然发生。然而，体制机制创新的同时，新问题也同时出现。如承包权与经营权分离问题，承包权最初就是“大包干”，是农户自主承包经营，“承包”与“经营”本来就是一体的，如今却要分离，在所有权不变、经营权流转的情况下，承包权的意义何在？其实，稳定承包权是对农民利益的保护，也是减轻改革阻力、推动经营权顺利流转的权宜之计。从长远的角度来看，城镇化是中国社会发展的必然趋势，将会有大量农民脱离农村进入城镇，成为城镇居民。届时，即使经营权已经流转出去，但是承包权还在，这样的城镇化是不彻底的。因而笔者认为，承包权的合理退出是历史发展的必然趋势，也应是今后土地政策的一个重要方向。(www.xing528.com)

农业补贴政策中的“三项补贴”也存在类似的问题。本来“三项补贴”是针对土地的，按亩发放，不管到底种了多少粮食。因而，在许多地方“三项补贴”已经成为事实上的农民收入补贴。“三项合一”之后，“农业支持保护补贴”对改变用途的耕地、撂荒地、质量不达标的耕地，将不再给予补贴，“谁多种粮食，优先补贴谁”，补贴政策重点向种粮大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体倾斜。那么，新问题出现了：原来的补贴是每户建立一个账户，补贴直接打到农民账户上，一旦土地流转出去，补贴怎么发放？是发给承包者，还是发给经营者？从目前补贴发放情况来看，基本上还是发给承包者，但是这并不符合新的补贴精神；如果只发给经营者，则可能降低农民流转经营权的意愿；如果两者同时发放，不仅会增加财政负担，而且可能引发套取补贴、骗取补贴的行为。因而，重新厘定补贴对象是十分必要的。