上海长宁区的城镇村人口、建设用地、住房规模确定案例

20世纪90年代初，长宁区是上海中心城区的城乡结合地区，上海市委市政府将长宁区视为上海中心城区黄浦、南市、静安、卢湾等核心区的旧区改造拆迁的人口迁移区。^[13]而此时的上海刚刚进入浦东开发开放的快车道，上海各区县尤其是中心城区的城乡结合地区，因有一定的农田面积，故都把房地产开发和人口导入看作地区经济社会发展的机遇和优势。在这种背景下，1993年初长宁区编制区域总体规划时，关于长宁人口规模的确定就特别艰难。区内大多数人认为长宁的规划人口应该越大越好，用于住房开发的土地越多越好，要求将区域人口规模扩大到百万以上的呼声很高。在这种情况下，长宁总体规划起草小组，根据长宁区土地资源承载能力、环境承载能力、经济社会协调发展要求，提出“到2020年长宁的人口密度必须控制在65—70万之间（最后确定为70万人），并以此来规划居民居住用地规模和建筑空间容量”^[14]。

按照2020年长宁人口规模上限70万，根据规划时的长宁区区域面积，在区域面积假定不变情况下，此时长宁区人均规划用地面积为54.2平方米，规划起草小组将区域居住用地规划为占区域总用地的25.64%，这25.64%包括了商住混合用地中的60%可建住宅用地部分。居住用地这一占比，比当时上海其他中心城区降低近20个百分点（当时上海中心城区居住用地占总用地约46.3%，人均用地57.8平方米）^[15]。

根据规划人口规模70万上限，规划起草小组在锁定居住用地比重基础上，根据居住用地规模和人口规模进一步锁定了住房建设总面积、总套数及住房结构。长宁总体规划明确，规划基期年（1992年）长宁区区域现有的810万平方米住宅保留600万平方米左右，加上新建住宅，区域内新旧住宅控制在23万套，其中较高标准的花园住宅1万套，中等标准高层住宅4万套，一般标准多层住宅18万套，并把这些保留和新建住房及人口规模分配到11个居住社区中（图7－1）。^[16]

实践证明，人口规模按环境承载能力确定是科学的，确定的规划人口规模又通过居住用地比重和住房建设套数及结构来进一步落地也是科学的。通过环境人口容量—人口规模—居住用地规模—住房套数及结构这一人口规模确定和实现模型，20 多年过去，长宁1993年确定的，到2020年区域人口规模控制在70万人这个目标终于得到有效实施，从而把蓝图变成了现实，保住了长宁良好的宜居环境。有了人口规模的有效控制机制，使长宁在推进区域内容平衡发展中，最大限度地增加了经济发展用地（包括商业金融业用地、商住混合用地中的商业金融业用地、工业用地、仓储用地），占总用地22.64%，和公共设施配套建设用地（包括对外交通用地、道路广场用地、市政公用设施用地、绿化用地、公共服务用地），占总用地50.57%；以至于后来可以从容地将原本计划开发住宅的用地调整为凯桥绿地、华山绿地、延安路天山路绿地、长宁路沿线绿带等绿地；从而实现了人口、资源、环境、经济、社会的多内容平衡发展。(www.xing528.com)

图7－1　区域发展要素协同实现模型

资料来源：朱建江（2019）。