国家公园的定义和特征

（一）国家公园的概念

19世纪中叶，自然保护主义观开始萌芽，在环保主义者、生态环境学者和社会各界的不断推动下，1872年世界上首个国家公园黄石公园得以建立，并同时制定和颁布了《黄石国家公园法案》（Yellowstone National Park Act）。此后，国家公园以其在保护生态环境的同时能够兼顾多方利益的优势在国际社会受到了关注和推广，世界各国也纷纷依据自己的需求和价值对“国家公园”的概念进行了新的定义。虽然各国对于国家公园这一概念的解释存在差异，但国家公园建立的目的在世界各国却有着共同的认识，即在保护生态环境的同时，保留国家公园对经济、科研、教育、旅游的促进作用。《黄石国家公园法案》是全球首个国家公园立法。《黄石法案》中将国家公园概念的界定为：“国家公园是由政府设定的生态保护区，通过保护生态环境、自然资源、人文景观、野生的动物和植物，最终保证生态环境的代内和代际公平，维护环境正义为目的而建立的自然保护区域。”该法案明确了国家公园的性质及设立目的，世界各国对国家公园的概念大多以此为基础。世界自然与自然资源保护联盟是当前国际社会普遍认可的权威性国际环保组织。其1994年的《自然保护地管理类别指南》中，认为国家公园是“以保护自然资源和生态环境，为公众提供旅游和科研、文化服务为主要目的的非人为区域，其功能在于保护生态环境完整性和生物多样性，保证公民的环境权利。国家公园应当禁止任何形式的掠夺性开发和破坏性开发，为社会公众提供环境、旅游和科研服务”。IUCN 在《自然保护地管理类别指南》中对国家公园的概念进行了补充和修正，对此后国家公园的定义产生了深远的影响。

我国也对国家公园的定义开展了广泛的讨论。2014年，在云南昆明举办的国家公园建设研讨会中，将“科学建立国家公园法律体制”作为主要议题进行了深入探讨，在会上首次明确了中国特色国家公园的定义方向，讨论认为：“国家公园应当是由政府划定和管理的保护区，以保护具有国家或国际重要意义的自然资源和人文资源及其景观为目的，兼有科研、教育、游憩和社区发展等功能，是实现资源有效保护和合理利用的特定区域。”此次会议对国家公园作出的定义为我国后来明确国家公园的定义指明了方向，打下了基础。此后，中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年9月颁布《建立国家公园体制总体方案》，《方案》把国家公园的界定为：“国家公园是指由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。”《建立国家公园体制总体方案》的发布，首次对我国国家公园进行了精准的定义，规定了我国国家公园的性质、目的和功能，阐明了我国国家公园法律体制的建设原则和方向。

（二）国家公园的特征

一是主导自然保护地的发展。我国生态文明制度和环境保护事业在近几年发展迅速，如今已取得了有目共睹的巨大成就，在这70年间，我国先后构建以了自然保护区、风景名胜区为主，辅以森林公园、地质公园等自然保护地类型的多线并行的自然保护地体系，对我国境内大部分主要的生态环境保护区和人文景观进行了全方位的保护。自党的十八大以来，更是积极探索以国家公园为主，兼容并包的保护地模式。2017年《建立国家公园体制总体方案》指出，要把生态环境原生性和完整性保护作为建立和完善我国国家公园法律体制的根本目的，并以此为目标，建设国家所有、全民共有、代代传承的国家公园。国家公园由于其环境生态保护理念的先进性、环境生态保护模式的优越性、运营机制的创新性和监督管理的有效性，成为我国自然保护地建设的主导性模式。建立和完善行之有效的中国特色国家公园法律体制，并使之与我国之前建立的多线并行自然保护地体系并行不悖，必将使其在我国新时代的生态文明体制改革中大展身手。(www.xing528.com)

二是属于主体功能区规划中的禁止开发区域。2006年“十一五”规划首次颁布了我国中长期国土开发总体规划，提出实施主体功能区战略，划定了四类主体功能区，即优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。其中，禁止开发区域是指具有明显特征的自然环境和生态资源区域、珍稀濒危野生动物和植被的原生地或汇集地、极具历史价值的自然和人文景观，在国土空间规划中实行最严格保护措施，严禁产业开发的环境保护区域。而国家公园由于其功能和定义的特殊性，均为有代表性的生态环境系统和人文景观，其中也均有濒危珍稀野生动植物原生地，因此，国家公园作为一种自然保护地类型，在我国主体功能区规划中应当定位在上述三种区域中的禁止开发区域的范围。

三是纳入全国生态保护红线区域管控范围。改革开放以来，我国国民生产力和综合国力稳步提升，所产生的自然资源问题和生态环境问题也日益突出，虽然生态文明制度改革和自然保护的重视程度逐年加深，力度逐年加大，但自然资源和生态系统的保护仍然是最为突出和最为棘手的问题。生态红线制度的设立目的是针对我国地域内一些拥有独特生态系统或自然资源的区域，以国家强制力予以最完整和细致的保护。生态红线制度是我国国土空间规划相关政策和法律的衍生制度，是我国进行区域管制和环境生态管制的法律机制之一，并且，生态红线制度是对某一地域多要素集合而成的生态环境系统进行精确、细致的管理和保护，并非片面或单独的对某一环境要素进行保护。这与以往《土地法》《森林法实施条例》《湿地保护管理规定》等法律法规分别立法、分别管理的模式不同，将立法保护的对象由某一环境要素变为某一地域集合多环境要素的整个生态环境系统。虽然单独的两个环境要素看起来没有联系，但是当它们有机地结合起来时，又相辅相成，共同形成一个完整的生态环境系统，对各个环境要素的集合整体、完整的保护方法尊重自然规律，有利于更好地对各个环境元素形成的生态环境系统进行整体上的管控和保护。经过多年的努力，生态红线制度已经成为体系完善、标准科学、行之有效的生态环境保护制度。其中，有关生态功能区、自然保护区、国家公园的各项规范也随之进一步得到了加强和完善。国家公园的设立目的和生态红线制度的设立目的均为保护我国自然环境和生态环境，二者的管理对象亦无二致，均为对各个环境要素形成的整个生态环境系统进行整体的保护，因此，国家公园属于生态红线制度的管控范围。

四是实行最严格的保护。“最严格保护”最开始的应用是在《“十一五”规划纲要》中，《纲要》指出：对于划定为禁止开发区域的地域，由于保护目的特殊性和保护对象的重要性，应当对这个区域实行最严格的保护。随着我国环境法治的进步，2017年9月，由于国家公园试点项目成绩显著，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《建立国家公园体制总体方案》，“最严格的保护”在今天也被赋予了新的涵义。在《建立国家公园体制总体方案》印发之前，我国特定生态环境区域的保护依据主要来自1994年发布、2017年修订的《自然保护区管理条例》，由于该条例立法时间久远，囿于当时的立法技术和立法环境，《条例》对“最严格的保护”的规定通常表现为用硬性规定一刀切地禁止在生态环境系统内的开发和建设，这样的做法固然最大限度地保护了该区域内的自然资源和生态环境，但是缺乏统筹兼顾的考量。“最严格的保护”时至今日应理解为一种坚决保护生态环境的态度和决心，“最严格的保护”并不是机械、刻板的严防死守，而应当统筹兼顾，在严守生态环境系统底线的同时，充分发挥该地区对于民众的教育、旅游、科研功能，使其综合效益达到最大化，力求保护发展两手抓，促进各环境要素之间的彼此联系和互相作用。上述观点在《建立国家公园体制总体方案》也有迹可循，《自然保护区条例》第28条规定：“在自然保护区的重点区域严禁进行人为开发和商业建设”，而《建立国家公园体制总体方案》第14条规定严格规划建设管控，在对所在区域的自然资源、生态系统以及所在居民不产生影响的前提下，可以对自然观光、科研、教育、旅游等产业在科学规划的前提下进行合理的开发，禁止其他开发建设活动。国家公园法律体制建设在体现“最严格的保护”的同时也弥补了过去立法的不足，能够真正做到统筹兼顾，在坚持严格保护生态环境的同时兼顾各方面的利益，促进人与环境、经济与环境的和谐共生。