从非农转型到城市化：中国的发展探索

非农化是中国城镇化发展第一阶段的主要任务，大量迁移人口进入城市，但是他们却没有很好地实现市民化，他们往往是农民工或者外来人口。也就是说，我国的人口城镇化有了很大的推进，但是人口城镇化并没有转化为市民化，没有实现人的城镇化。

大量迁移流动人口进入城市，在城镇中生活和就业，但他们多数却没有成为所在城市的市民，他们不具备均等化的待遇和福利，受到相当显著的制度排斥和歧视。这样的城镇化表现为“浅的城镇化”或者是“未完成的城镇化”（任远，2013）。他们没有完整地融入城镇体系，只是处于城镇的边缘，是城市生活的过客。同时他们的城镇化行为是在进城和返乡之间交错的迁移流动，非户籍的迁移流动人口中只有极小比重最后在城镇中沉淀了下来，他们中的多数人口在年龄较大以后则返回迁出地或者回到家乡周边的城镇，并没有完成和实现其城镇化过程。因此，虽然我国的人口城镇化水平在2016年达到57.3%，但是按照户籍人口口径计算的正式的城镇化率只有42.3%。常住人口城镇化和户籍人口城镇化的差额总体上是不断扩大的，这个差额显示出城镇化过程的分裂性，也显示出在农村人口进入城市背景下市民化发展的不足。

农民工和迁移流动人口缺乏市民化构成我国城市化的一个基本特点。在一定意义上，由于城市提供公共服务的能力比较有限，这种特殊性对于我国城市化还发挥了一定的积极作用。

第一，缺乏市民化的城市化是一种低成本的城市化。改革开放以来，我国经济增长得益于劳动密集型产业的发展，而缺乏市民化的农民工在一定程度上构成我国的竞争优势，这种优势从负面意义上说是“血汗工厂”，但无疑具有低成本的优势，并帮助强化了资本积累和投资。

第二，缺乏市民化的城市化一定程度上形成一种可控的城市化。诚然，制度化壁垒对于城市化是一种限制，但公共福利和公共财政安排，一定程度上也可成为对城市化的调控机制。例如，相对于印度和拉美，我国没有出现非常严重的贫民窟，这除了缘于农村居民人人有地，也与我国通过户籍制度对城市化过程进行严格管控相关。城乡间的制度壁垒限制了市民化，同时也使地方政府有手段通过选择性的市民化，为城市吸纳优秀人才。正是这样的“利益”使地方政府缺乏推进户籍改革的动力。

第三，缺乏市民化的城市化降低了城市化的风险。非正规就业能够为流动人口提供基本收入，而失业对城市是一种威胁。农民工缺乏市民化，意味着城市发展在遇到困难和障碍时，农民工可以返乡，从而规避城市的危机。例如，在2008年的金融危机以后，我国农民工返乡情况增加，这实际上是对金融危机的灵活应对。如果说小规模的土地使用权制度是对农民生活的第一道保障，缺乏市民化的非正规就业则构成我国城市化过程中的另一道保障。当然，这样的区别对待未必公平。特别是，当非正规就业不是作为保障机制，而是作为对农民工向上发展的制度化限制时，缺乏市民化对于降低城市化风险的作用会发生变异，转而成为城市化的阻碍和压力。(www.xing528.com)

相对于大量农村贫困人口的城乡二元结构体制，缺乏市民化的城市化有一定的积极作用。但是这种积极作用是相对的，对我国当前快速城市化的发展进程和发展趋势来说，缺乏市民化更多地并且越来越突出地表现出对城市化的不利影响。这种显著的负面影响，主要有四个方面。

第一，它限制了城乡劳动力迁移，强化了城乡劳动力市场分割，使城市劳动力市场表现出新的分割，即在城市内部出现正规和非正规劳动力市场的分割。由于户籍制度的限制，降低了农民工在城市就业的收入预期，限制了农民工进城的动机。2005年以来我国东部沿海地区出现明显的“民工荒”现象。与其说“民工荒”是我国人口结构中劳动人口比重变化的结果，或劳动力宏观供求关系发生了变化，不如说是由于城市对农村劳动力的制度壁垒，限制和减少了农村劳动力的市场供给。从这个意义上说，缺乏市民化的城市化会阻碍中国城市化的进程。

第二，它固化了依托简单劳动力和低成本劳动力的经济发展方式，不利于经济发展方式的转型。由于缺乏市民化，城市工业部门缺乏稳定的劳动力供给。劳动者在城市就业若干年后又返回农村，使一批又一批的劳动力停留在简单劳动力阶段。而产业升级所需要的劳动力又难以培养起来，因为无论是企业还是农民工自身，在暂时居留城市的约束下，都没有动机进行人力资本投资，也就产生了所谓的“技工荒”，并强化了留守儿童、家庭分离的生活处境，进一步限制农民工子女的成长和发展，通过“贫二代”和“农二代”不断复制低成本简单劳动力。

第三，缺乏市民化的城市化不利于农民工群体的利益保护和需求维护，同时不利于社会稳定和社会秩序。农民工在城市居留时间日益延长，和城市体系的交往沟通日益深化，与农民工的市民化不足构成日益严峻的矛盾。农民工及其家庭的教育、健康、公共卫生、居住等基本需求不能得到满足，其合法权益不能得到保护，本身就是民生发展的不足。一个突出案例是富士康公司中农民工的连续跳楼自杀事件，这说明隔离在围墙之内的“包身工”模式，对农民工的个人心理、个人发展以及权利保护形成威胁。缺乏市民化还带来城市内部的新二元结构，造成城市本地人与外地人的社会心理差异。这种城市内部的社会结构分裂，会带来城市内部的社会矛盾和社会冲突，特别是当农民工就业机会下降，对社会稳定的危险就更加严峻。日益增长的农民工抗争事件，反映出随着农民工的大量增长，城市内部的社会裂痕在深化。

第四，缺乏市民化的城市化不利于城市发展。大量的农民工处于非正规用工的状态，缺乏正规培训，企业发展缺乏必要的资质，带来城市发展问题。例如，从2010年的上海静安区火灾这个个别事件中，我们也能够发现其必然性。这种必然性根植于经营活动的层层转包、非资质企业的承包、缺乏规范培训和专业知识的非正规用工、非标准的用材和非规范的工作流程。正是基于缺乏市民化的就业方式，给城市发展带来安全隐患。同样，当前城市发展在食品安全、施工安全、产品质量等各个方面遇到的严峻问题，也与缺乏市民化有关。