不同扶贫理念下社会组织的角色分析

农村贫困治理是中国国家经济社会建设的基本任务，也是国家治理的重要组成部分。解决农村贫困人口温饱问题以及促进贫困地区全面发展的扶贫开发，始终与中国经济社会发展、实现工业化和现代化的战略进程紧密相连，并在国家经济发展、社会建设过程中逐步形成了不同的扶贫开发阶段。从扶贫开发的理念和方式看，中国的农村贫困治理经历了救济式扶贫到开发式扶贫、参与式扶贫的转变。同时，基于不同的扶贫阶段和扶贫理念，学术界也对社会组织的角色和作用形成了不同的观点。

（一）救济式扶贫下社会组织的角色与作用

救济式扶贫是中国农村扶贫最初采取的扶贫方式。中华人民共和国成立后至1986年以前，中国农村扶贫呈现出一种道义性的、慈善性的救济行为，即政府直接通过各基层政府把生活所需的粮食、衣物等物资或现金分配给贫困农户，帮助贫困人口渡过难关。[27]这种“输血”式的扶贫模式是通过政府的财政转移支付实现的，且主要用于生活救济，以缓解贫困人口的生存危机。早期救济式扶贫的对象主要是丧失劳动能力、无人抚养或赡养的农村“五保户”、特困户和其他生活困难群体，救济形式主要表现为政府提供的社会救济、自然灾害救济、优抚安置等，以实物的生活救济为主。[28]到了20世纪80年代，国家开始逐步推进区域性的专项扶贫计划，救济式扶贫的范围进一步扩大，国家也从财政、物资和技术上给予扶持，目标更加明确、政策措施更加全面。

救济式扶贫的理念与贫困问题研究的早期观点有关。即贫困主要被视为一种经济现象，是由于经济剥夺和物质匮乏而导致生活水平低于一定标准的现象。因此，扶贫的关键是从经济层面对贫困者进行物质资本的救助，即由国家和社会为贫困者提供一定的经济支持和物质救助，保障其基本生活水平。[29]在西方，民间慈善组织、社会团体成为救济式扶贫的主要供给主体，如英国早期的济贫院。中华人民共和国成立初期，中国在计划经济体制的基础上形成了总体性的社会管理模式。国家具有强大的资源动员能力和汲取能力，社会力量发育不足，加上社会主义体制的要求，消除贫困被视为政府责任，因而形成了政府主导的农村扶贫，各级政府成为救济式扶贫的主体。一方面，国家尚未形成农村扶贫开发的正式制度安排，亦缺乏对社会组织参与农村贫困治理的理念和意识；另一方面，一批政府部门领导下的人民团体、群众组织等在国家动员和号召下，开始在农村进行相应的贫困治理活动，例如全国妇女联合会、工商界联合会等。但总体上看，社会组织在救济式的扶贫理念下是缺位的或者说是被忽视的。

（二）开发式扶贫下社会组织的角色与作用

物质资本救助是扶贫开发的基础，但仅靠物质资本救助并不能解决贫困问题。伴随经济社会的发展，强调扶贫“输血”功能的救济式扶贫越来越受到质疑，尤其是意识到贫困问题可能关涉能力低下、社会排斥等更多深层次因素时。20世纪60年代，美国经济学家舒尔茨和贝克尔等人提出了人力资本理论。人们开始认识到人力资本在扶贫开发中的作用，一种新的强调人力资本开发的开发式扶贫理念逐渐兴起。[30]开发式扶贫，也被称为“造血”式扶贫，是指扶贫主体通过投入一定的扶贫资源扶持贫困地区和农户，以改善其生产和生活条件，帮助其发展生产，提高他们的教育和文化科技水平，促进贫困地区和农户生产自救，使其逐步走上脱贫致富道路的扶贫行为方式。[31]

1986年，中国成立了专门的扶贫工作机构——国务院贫困地区经济开发领导小组（1993年改为国务院扶贫开发领导小组），开始在全国实施有计划、有组织和大规模的开发式扶贫。而伴随改革开放的推进，中国的社会力量重新发育，一大批社会组织迅速发展。加之国际社会组织也已进入中国扶贫领域，社会组织开始在农村贫困治理中发挥作用。同时，1994年国家颁布《国家八七扶贫攻坚计划》，明确提出要动员社会各界力量，力争用7年左右的时间，到 2000年底基本解决农村贫困人口的温饱问题，中国政府开始建立社会组织参与农村贫困治理的有利制度环境。(www.xing528.com)

从中国农村扶贫开发政策变迁看，政府始终支持和鼓励社会组织参与扶贫，并把反贫困看成全社会的一件大事。且国家支持政策的演变也反映出政府对社会组织作用认识的提高是一个循序渐进的过程。[32]在开发式扶贫理念下，社会组织参与农村贫困治理的角色和作用也日益受到政府及学界的重视。与政府扶贫相比，社会组织在成本控制、扶贫效率、灵活创新等方面具有弥补政府缺陷的优势，同时在公益价值取向、专业技能、整合资源、贴近民众等方面又具有独特的优势，这些构成了社会组织参与农村贫困治理的必要条件，也是其在开发式扶贫过程中发挥积极作用的重要体现。

（三）参与式扶贫下社会组织的角色与作用

20世纪70年代，国际农业研究网络发起的绿色革命运动发现，回应农户的发展需求有利于提高减贫方案的针对性和有效性，由此产生了参与式的扶贫方法。[33]而伴随社会排斥概念的兴起，人们逐渐认识到贫困不仅是一种经济剥夺、物质匮乏、能力低下的个人现象，更是一种权利剥夺、社会排斥的社会现象。由此，强调社会资本投资的参与式扶贫方式开始在全球兴起。[34]自20世纪 90年代开始，这一理念尤其为世界银行等一批国际组织推广和应用。到了21世纪初，参与式扶贫被引入中国，对中国的扶贫理念和方式产生了广泛影响。

参与式扶贫认为，贫困不仅是一种低收入和缺乏能力的状态，更是一个在经济、政治和社会活动中因参与不足而被边缘化的过程。因此，要从根本上消除贫困，必须促进贫困者的社会整合与社会融入。其核心是加强政府、市场、社会组织、社区和贫困者等社会各界的参与，构建各种政策伙伴关系，运用社会资本共同协助贫困人口。与传统扶贫方式相比，参与式扶贫更加强调包括政府、企业界、社会组织、社区等多元主体的共同治理，社区共同体内横向层面的多部门合作，贫困者的主体性、参与性以及贫困者的社会参与和社会资本建设。在这一扶贫理念下，社会组织被视为重要的行动主体，且能够与政府、企业组织、社区组织等建立合作伙伴关系、共同治理贫困。[35]在中国，参与式扶贫是社会组织扶贫主要的理念和方式，并影响到政府主导的扶贫开发。部分地区在推动整村推进、小额信贷、妇女反贫困等扶贫项目的实施过程中，开始建立政府部门与本土社会组织的合作，发挥社会组织的草根性和灵活性优势，在促进贫困人口参与、提高扶贫项目的针对性和可持续性等方面产生了积极作用。而国际机构作为参与式扶贫的首要倡导者，在与中国的合作过程中进一步传播了这一扶贫理念和操作方式。

2011年，中共中央、国务院颁布实施《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，第一次明确了专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫三位一体的工作格局，并指出三者互为支撑、相辅相成，构成中国国家扶贫战略的完整体系。2013年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，将社会参与作为新时期扶贫创新的重要机制。这些既表现出政府对社会组织参与贫困治理的鼓励和支持态度，也是对其贫困治理角色和作用的认可和肯定。