加大放管服改革力度助力贫困地区脱贫攻坚

王晓丹　乔尚奎　孙慧峰

“放管服”改革是激发市场活力和社会创造力的关键之举。贫困地区在资源禀赋、基础设施等方面先天不足，更需要在“放管服”改革上做文章、下功夫，打造具有吸引力和竞争力的营商环境，激发投资创业热情，以“软环境”优势弥补“硬环境”劣势，增强脱贫发展的内生动力。我们在淅川县就深化“放管服”改革、助力脱贫攻坚问题进行了调研，现将有关情况报告如下。

一、贫困地区要以更大力度推进简政放权改革，为脱贫发展清障开路

贫困地区市场发育滞后、市场体系不健全，政府主导作用比较强、对微观主体和具体事务管得比较多。在简政放权中，贫困地区面临着双重任务，既要大力向市场放权、为市场主体松绑解绊，也要培育更多市场主体、加快健全市场体系。从调研的情况看，一些贫困地区在这两方面的进展都不够快。比如，淅川县近几年新增市场主体增长速度低于全国和全省水平，其中2017年新登记企业数同比增长9%，远低于同期河南省新登记企业24.4%的增速。这里既有贫困地区自身的原因，也有上级政府相关政策不完善导致政策传导不顺畅、不衔接等问题。近年来，从中央到省市政府取消、下放了大量行政审批等事项，取得了明显成效，但还存在部分事项因为种种原因不能落地，影响基层和群众的获得感。有的是部门审批工作不协调、不同步。县里反映，不少扶贫项目需要上级发改和财政部门进行项目和资金审批，本来是可以两个部门联合发文、同步审批的事项，但由于缺乏互相衔接，审批进度差异很大，有的项目批下来开工了大半年，资金却还没批下来。有的是放权不配套。有些审批权虽然下放了，但审批相关的检测、检验、评审、鉴定等中介服务事项仍要到省里、市里办，企业和群众还是要来回跑，甚至比以前更麻烦。如淅川县反映，电梯等特种设备使用安装审批权已经下放给县里，但相关安全检测仍需要南阳市派人来做，由于近年来房地产业发展很快，检测需求量巨大，导致这方面工作耗时还是较长。还有的放权事项到下面难落实甚至收紧。比如，国家招投标法规定，200万元以上的工程建设项目必须招投标，200万元以下可由各地自行决定。但到了地方，招投标往往成了僵硬的要求，有些二三十万元的小项目也要走完整套繁杂的招投标程序。淅川县反映，一个招投标项目仅财政方面的评审就得做4次、至少花费3个月，招投标费用一般占到项目总投资的15%—25%。其他地方这类情况也很普遍，有的给贫困户盖房子要17个部门审批，改造个厕所也要招投标。

提高简政放权成效，一方面贫困地区要增强主动性，勇于打破条条框框束缚，大胆闯、大胆试、自主改、放手干；另一方面中央部门和省市权力事项要全链条取消或下放，强化各方协同、打通各层级梗阻。对与审批事项配套的检测鉴定等中介服务事项，特别是量大面广、技术含量不高的，应推动向基层下放延伸，最大限度方便企业和群众。推进工程建设项目分类审批，对一些资金量不大而且群众急需的扶贫项目，应进一步简化审批流程和招投标手续，促进扶贫项目早落地、早见效。

二、强基层、严监管，提升综合监管能力和水平

基层是加强事中事后监管的主阵地，大多数监管任务最终要落实在县乡层面。从淅川调研看，当前基层监管仍比较薄弱，有许多亟待补齐的“短板”。

一是综合执法改革有的停留在“物理整合”层面，还须实现能力提升的“化学变化”。当前综合执法改革正在从上到下逐步推开，但基层执法队伍在整合过程中也遇到一些问题。首先是工作衔接不及时，容易出现断档。比如，淅川有家企业想利用当地水果资源优势投资兴办果酒厂，本来新产品的质量检测在县质监局就能办理，但由于市县工商和质检机构合并，相关职能已划转，人员和设备却未划转，造成工作停顿，企业只能到省里做检测。再就是人员数量和专业性难以保证。随着市场综合监管任务不断加重，基层普遍感到工作压力越来越大，人员编制明显不足。同时，市场综合监管涉及500多部法律法规和相应专业技能的整合运用，客观上要求监管人员须具备“全科医生”式的知识和技能，这在短期内很难做到。像淅川县工商、食药部门合并后，大量原工商监管人员尚不具备食药监管知识和技能，难以适应履行综合监管职责的要求。此外，基层监管还缺乏必要的技术手段。目前淅川县工商食药监局只能检测18项药物，不能检测食品，办理相关案件要到郑州、洛阳送检。县国土局对违规采挖矿山执法，相关证据鉴定要由省国土厅指定的第三方机构出具，其中仅简单的丈量采挖面积一项就要收费3万元。为强化基层监管，应把省市监管力量和资源进一步向县乡基层下沉，监管职能下放后，人员和编制应“人随事走”、同步下放。加大业务技能培训力度，配备必要执法装备和检测设备，切实增强基层监管人员专业化能力，提高综合执法效能。(www.xing528.com)

二是信用监管和联合惩戒在基层难以有效运用，需要进一步加强。基层反映，开展“双随机、一公开”监管，如果没有信用自律和严惩重罚配合，作用就会大打折扣。目前国家信用信息系统建设向基层延伸还不够，关于企业的信用信息分散掌握在各部门手中、难以相互关联，基层查处的违法违规企业真正纳入黑名单并实施联合惩戒的还比较少。另外，大量无证无照企业游离在监管之外，无法纳入抽查范围，导致越是容易违法的，越查不到、罚不了。这就需要从国家层面做好顶层设计、完善相关制度，推进“双随机、一公开”监管与信用监管有机结合，随机抽查与全覆盖检查、重点检查有效衔接，使监管更加有力有效。

三是农村地区容易成为假冒伪劣产品的集散地，应将净化农村市场作为监管的重点。现在一些农村地区，“八个核桃”“康帅傅”等冒牌食品以及假种子、假农药、假化肥大行其道，严重损害了农民利益。调研中，淅川县也反映了相关情况。一方面，农村居民收入和消费水平相对较低，而且识别能力弱、维权意识差，给制假售假以可乘之机；另一方面，农村监管力量较为薄弱，存在不少监管漏洞。对此，地方政府应针对农村地区制假售假行为易发多发、违法主体经常改头换面的现实情况，既进行重点抽查和集中整治，也加强日常巡查打击，并推动各地区、各部门联动，对问题产品流入地、流出地和中间环节顺藤摸瓜、一查到底。对制假售假行为，应严惩重罚，大幅提高其违法成本。

三、贫困地区应在优化服务上下更大功夫，打造以服务助力脱贫发展的竞争新优势

改善营商环境离不开优质高效的政府服务，对贫困地区来说，更应当以高标准提供更优服务，从而在发展中赢得竞争优势。

一是贫困地区企业发展对政府服务需求更迫切，应努力提高服务的针对性和有效性。由于地处偏远、信息不畅、基础配套条件较差、第三方服务机构发育不足等原因，贫困地区企业更需要政府提供相应服务和扶持。近年来，淅川县在这方面做了不少工作，县里成立了企业服务领导小组，县领导分包110家工业企业，协调各部门和机构出台不少具体措施，为企业排忧解难。县里还搭建电商产业园等创新创业平台，吸引了不少在深圳、郑州等大城市工作的年轻人返乡创业。在淅川这样的贫困县，能有淅减集团和福森药业两家本土企业在香港联交所上市，这是很不容易的，企业和社会普遍认为，是政府服务在其中发挥了很大作用。贫困地区政府必须增强服务意识，主动为企业破解发展中遇到的难题。比如，在人才方面，要出台优惠政策、做好配套保障，吸引大学生村官、“三支一扶”人员以及各种专业技术人才到贫困地区创业发展。除了政府直接为企业服务，还要大力培育发展各种专业协会、农村合作社等，扩大服务覆盖面。比如，淅川县通过扶持一个水产养殖协会，为上百家企业提供育苗基地、技术培训等服务，起到了“四两拨千斤”的放大效果。

二是国家的一些优化服务举措在贫困地区落实存在困难，应结合实际进一步创新服务方式。贫困地区特别是偏远乡村的群众，进县城办事不容易，更需要政府服务能够“只进一扇门”“最多跑一次”和“一网通办”，但目前这些方面在淅川等贫困地区落实还有差距，也存在实际困难。比如，由于有的贫困地区特别是偏远山区群众获取信息渠道有限，再加上一些政府部门办事指引不清晰，往往要跑上几次把材料准备齐全后，才能实现“最多跑一次”。有的地方政务服务大厅，只是提供受理材料的窗口，实际办理还得拿回各业务部门，没有真正做到“只进一扇门”。“一网通办”也面临不少困难，贫困地区群众许多还不具备上网条件或文化程度偏低，对网络和政务APP不爱用、不会用；一些政务服务网站数据也不联通，没法真正实现网上办事。类似问题在全国基层普遍存在，需要进一步制定和完善更加符合基层实际的优化服务举措，使利企便民措施真正落实到位。从近期看，对贫困地区特别是偏远山区来说，首先要加大相关办事信息公开力度，通过政务网站、广播电视报纸、乡村公告公示栏、电话咨询等途径，让老百姓能提前充分知晓办事的要件和流程，减少跑腿。同时，基层政府还应多提供一些面对面、手把手式的指导或代办服务，有条件的地方可定期提供上门服务，让农村群众办事更便利顺畅。