基层运作环境下的目标管理责任制

20世纪80年代中期，作为政府体制改革与工具运用的结合以及目标管理理论的本土化应用，目标管理责任制逐渐成为中国国家和地方党政工作的一项重要制度形式和管理机制，并被广泛作用于各地政府管理实践，以期通过目标设定和分解、签订目标责任状、工作目标考核等形式来实现政府机构最佳的行政效能。按照“中央统筹、省负总责、县抓落实”的总体性工作原则，自上而下形成了从国家到乡村的贫困治理行动网络。但从政策执行的管理角度来看，这一行动网络实际上也是精准扶贫的目标管理责任网络，即国家提出精准扶贫的战略政策和制度安排，各级政府则将有关精准扶贫的“政治任务”和“民生工程”等硬性指标层层下达至乡镇政府，并加之以“扶贫责任状”“扶贫工作一票否决”“不脱贫不脱钩”等“压力型”惩罚措施来进一步推动目标责任的完成和落实。同时，囿于“上面千条线，下面一根针”的基层政治生态，乡镇政府亦将基层政府的运作模式和政策实践机制“复制”到乡村关系中，建立起乡村之间基于利益——责任的基层目标责任共同体，并将基于地方县乡两级首尾连贯的“政治承包制”演绎转化为县委（县政府）—乡（镇）党委（政府）—村党支书（村长）的“连坐制度”^[6]，由此构建了从中央到地方的精准扶贫目标管理责任网络。

可以说，目标管理责任制作为一种国家治理的制度形式，同时也是国家权力嵌入基层社会并实现基层治理的技术策略和手段。而对中国目标管理责任制及其表现形式的研究则离不开有关中国政治机制及地方政府运作机制的讨论，尤其是纵向科层体制内各级政府运作的压力型体制，以及横向的地方政府之间竞争激励的政治锦标赛体制。压力型体制是学者对中国行政管理体制及地方政府运作机制的形象描述，最初是由荣敬本等人在20世纪90年代基于河南省新密地区政治行政体制的实证研究提出的，是指一级政治组织（县、乡）通过采取数量化任务分解的管理方式以及物质化的评价体系，来实现经济赶超以及完成上级下达的各项指标。^[7]其后，这一概念被广泛引载于国内有关地方政府、基层政权运作的研究中，成为一种研究的背景性知识和学术共识。从其产生背景和历史发展来看，压力型体制是计划经济时期中国传统动员体制在经济社会发展转型过程中发生的演变，强调地方政府运行是对不同来源发展压力的分解和应对，自上而下的政治行政命令是地方政府最核心的压力。^[8]在荣敬本等人的研究界定中，管理方式以及数字指标组成的评价体系构成压力型体制的基本要素，“关系”和“统计”则是各级政府缓解上级压力的“减压阀”；杨雪冬进一步提出包含数量化的任务分解机制、各部门共同参与的问题解决机制以及物质化的多层次评价体系的三要素结构。^[9]压力型体制对于经济社会发展产生过积极的推动作用，但伴随现代化、市场化进程的推进，压力型体制的弊端及其演绎的中央与地方、国家与社会关系日趋紧张，产生了调整和转型的现实需求。事实上，虽然研究者在20世纪90年代就已经提出了“从压力型体制向民主合作体制的转变”^[10]的概念和议题，但压力型体制依然是中国地方政府运作特别是县乡两级政府实际运行的主要特征。特别是在微观层面的具体运作中，压力型体制的作用机制并未发生根本性变化，只是在新的意识形态下出现了一定的“名实分离”特征，即地方政府借“科学发展观”之名行“经济增长至上”之实，并倡导政府治理理念的转变。^[11]由此，压力型体制依然是当前地方政府运作的基本特征。而目标管理责任制作为一种追求行政效能的理想型机制设计和制度工具，也将嵌入在压力型体制的科层组织结构和政治运作背景当中。特别是在县乡以及乡村地方政府和基层政权的运作过程中，自上而下的科层体系是其权力和责任授予的基础和来源，逐级进行的任务分解、指标分配和目标考核构成其运作实践的核心动力。

与压力型体制相比，“政治锦标赛”则主要是对横向地方政府之间运作形态的阐释。周黎安在解释中国政府体制治理与经济增长关系时提出了官员“晋升锦标赛”模式。在其看来，这种模式将行政权力集中与强激励兼容在一起，也是一种治理政府官员的有效模式，是中国解决地方官员激励问题的独特治理方式。行政和人事的集权是其实施的基本前提且不依赖于政治体制的巨大变化，在本质上作为一种激励机制的特性而存在。^[12]后续研究者提出“锦标赛体制”将作为行政治理模式的晋升锦标赛扩展到地方竞争体制中。周飞舟以此概括了“大跃进”期间的中央—地方关系，指代在高度中央集权条件下，行政体制自身产生的一种独特现象。中央成为竞赛体制的发起人以及目标、规则的制定者，地方则是参赛运动员。跑在前面的、胜出的地方政府会享受到更多的经济资源支持，其领导人也会由此得到政治荣誉和晋升；而落后者则会受到相应的批评和惩罚。同时，中央与省级政府间的这种关系，在省以下各级政府间继续被层层复制和夸大，进而在各级政府间全面展开。^[13]有关锦标赛的隐喻来自于经济学中的“锦标赛理论”（Tournament Theory），其实质是一种激励机制。在锦标赛体制下，中央政府自上而下进行策划和发动，地方政府则自下而上进行推动和促进。但公共部门的这种竞争未必总会带来高行政管理效率以及公共福利的最大化，在缺少有效外部约束条件下甚至会产生灾难性后果。从宏观历史发展的角度看，无论是作为一种解决地方官员激励的治理方式，还是基于此而在行政体制内部衍生的地方竞赛体制，锦标赛体制在本质上是中国行政管理体制当中的一种激励形式且在当前阶段仍然是中国行政管理体制的重要特征。从计划经济时期到改革开放以来，锦标赛体制的显著变化主要是国家治理重心的调整以及中央政府考核标准的差异，即从计划经济时期的政治挂帅到改革开放初期的经济挂帅，以至目前以和谐社会、脱贫攻坚为代表的民生建设取向，而以锦标赛体制为存在前提的人事权力集中、考核标准可衡量、考核结果可比较、地方政府控制资源、官员高度竞争性等条件都没有发生变化，这一体制模式依然是中国各级政府政策执行实践的主要制度环境。并且从中央政府的角度出发，虽然国家行政体制改革以及地方分权、项目制管理等形式陆续出现，但在成熟可替代性激励机制缺乏的现实条件下，锦标赛体制依然是中央政府主导公共政策走向，以实现预期治理目标的必要手段。^[14](www.xing528.com)

因此，压力型体制代表了地方政府运作的基本形式，为自上而下的政策传递和指标分配提供了基本的制度基础，也昭示了地方政府在政策执行中的应对实践和行动策略；锦标赛体制作为国家激励地方官员的主要形式以及地方政府间竞争性的治理形态，为各级地方政府官员提供了相应的晋升激励和组织执行动力，也预示了产生政策执行异化偏差的可能，二者共同影响到地方政府政策执行的效率以及治理结果的形成。在当前以精准扶贫政策为代表的中国农村贫困治理过程中，国家将贫困人口的精准扶贫、精准脱贫提高到关乎党和国家政治方向、根本制度以及发展道路的战略高度，要求全党全社会将扶贫开发作为一项重大政治责任和政治任务来完成，充分体现了国家及中央政府对于农村贫困治理以及精准扶贫政策实施的重视和关注。通过层层签订“扶贫军令状”的目标管理责任制，精准扶贫政策推动下的农村贫困治理在压力型体制下逐渐演变为一场从国家到乡村的运动式治理行动。而基层乡村干部作为国家治理及公共政策执行实践的基层行动主体，其位于压力型体制的底端，同时也置于地方政府的政治锦标赛当中，受到来自上级政府的政策执行任务压力以及晋升竞争激励，压力型体制及政治锦标赛体制都将影响到乡村干部的政策执行及治理效果，这些既对乡村干部的政策执行提出了目标任务和指标要求，也提供了相应的激励动力和竞争压力，这些也是进一步探讨乡村干部在目标管理责任制考核过程中产生一系列应对行动和行为策略的制度性背景。