创新探索：大扶贫管理机制

贵州省在构建大扶贫管理体制与机制方面的突出表现就是组织管理体制与机制的创新和变革，精准识别与精准施策及退出机制的创新探索两个大方面。

1.组织管理体制新变革。贵州省不断创新扶贫组织体系，跳出单一集中制的领导体制，健全“四梁八柱”。第一是建立完善攻坚指挥体系，统筹部门关系。逐级成立由党政主要负责人任组长的“双组长制”扶贫领导小组，全面加强不同部门之间扶贫工作的协同。第二是建立脱贫攻坚责任体系，强调脱贫实效。强化党政一把手负总责的责任制，层层签订责任书，形成“党委主责、政府主抓、干部主帮、基层主推、社会主扶”，“省领导包县、市领导包乡、县领导包村、乡镇领导包户、党员干部包人”的“五主五包”责任链、任务链，实现了大扶贫体系的网络化与扁平化。第三是基层组织中，设立多主体参与机制，吸纳农村青年、大学生村官，不断激活组织活力，完善乡村社会新生代治理结构，形成带头人效应。第四是责任、权力、资金、任务“四到县”制度，增加了县级部门扶贫资源配置权，调动县级政府扶贫工作的积极性和提高工作效率，有利于促进扶贫资源与扶贫对象需求衔接。在新的管理组织体制下，贵州省坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局，实行驻村帮扶扶贫、党建扶贫、社会扶贫、东西部协作扶贫多元主体嵌入，产业扶贫、金融扶贫、社会保障兜底扶贫、教育扶贫、生态扶贫、扶贫扶志扶智等多样化生计扶贫方式相结合，根据地方政府发展规划、扶贫对象的可行能力不同、扶贫区域的自然资源禀赋与经济社会氛围差异因地因人制宜。同时注重解决贫困户精神贫困与返贫问题、边缘户认定与帮扶问题、非贫困户公平感知问题，实现从识别、帮扶、考核评估到退出的精准化、动态化、程序化和制度化，建立了“大扶贫”的组织管理体制（图3-1）。

2.精准识别与精准施策创新探索。贵州是较早部署和探索实施建立精准工作机制的省份之一。第一，多维贫困视角下的贫困人口精准识别与精准施策。根据精准瞄准的实际情况，贵州省早期提出了简单而又实用的“四看法”，即一看房、二看粮、三看劳动力强不强、四看有没有读书郎。精准识别扶贫对象除了考虑最为直接的收入指标外还要在机制创新中将其他维度指标融入进来。贵州省“四看法”扶贫对象识别模式从多维贫困的角度测量出省域内的贫困人口，既在操作上比较可行，也获得了较好的精准度，具有较大的借鉴价值。由于农户家庭收入来源多元化，无法正确估算出其家庭收入，且单纯通过家庭收入来识别贫困户的标准也并非完全正确，贵州省扎实开展大走访、大排查、大纠错、大整改等行动，抽调业务骨干集中开展建档立卡数据大清洗，确保实现“客观有的、系统录的、袋里装的、墙上挂的、嘴上说的”“五个统一”，从而保证了帮扶对象的精准。其中，六盘水市在“四看法”的基础上探索了“凉都六法”（入户调查法、实地踏勘法、比对排除法、民意问卷法、联合审核法、公示公告法）和“五定五看”（定人头、看责任；定地头、看产业；定龙头、看就业；定户头、看保障；定年头、看成效）的精准识别方法，解决了农户收入难以估算和脱贫后再返贫的问题。

图3-1　“大扶贫”组织管理体制总体框架

第二，以划分扶贫对象类型为基础的精准施策。精准识别出扶贫对象后，根据贫困特征和发展需求对扶贫对象进行类型划分，是实施因地因人施策的重要基础。在贫困村层面，贵州省根据贫困发生率，将贫困发生率高于37.5%（含37.5%）的划分为一类贫困村，贫困发生率在31%—37.5%（含31%）的划分为二类贫困村，贫困发生率在27%—31%（含27%）的划分为三类贫困村。在贫困户层面，贵州各市县探索出了一些贫困农户类型划分法。例如铜仁市印江县对致贫原因深入分析后，依据“宜农则农、宜商则商、宜工则工”原则将扶贫对象分为“六型”农民，即农场主型、产业务工型、商业贸易型、合作发展型、专业技能型、政策保障型。农场主型扶贫对象通过土地合理流转、资源优化配置和政策倾向扶持，鼓励有能力的扶贫对象成为农场主、种植大户或养殖大户。产业务工型扶贫对象根据产业、建设的需求与劳动力配置情况，合理引导把闲置的劳动力调动起来，集中引导就近或外出务工，实现增收致富。商业贸易型扶贫对象通过政策引导、业务培训等方式引导开办商铺等商贸服务，使其在服务他人的同时实现自身价值。合作发展型扶贫对象通过引导贫困农户抱团成立合作社、协会等方式，整合资源、协同发展，抱团脱贫，相互促进实现增收致富。专业技能型扶贫对象通过开展多层次、全方位的技能培训，分类引导扶贫对象进企业、进车间、进工地，做专业技能人才。针对智力存在一定缺陷、劳动力缺失的扶贫对象，采取政策兜底，保障这一特殊群体的生活水平，确保贫困户在政策扶持下摆脱贫困。(www.xing528.com)

第三，精准扶贫的“六个到村到户”。贵州省《以改革创新精神扎实推进扶贫开发工作的实施意见》（以下简称《意见》）从改进贫困县考核机制、建立精准扶贫工作机制、改革财政专项扶贫资金管理机制、改革专项扶贫项目管理机制、创新金融扶贫机制、健全同步小康驻村工作帮扶机制六个方面落实国家扶贫开发工作创新精神，并着重强调要抓好产业扶贫、基础设施建设六项行动、扶贫对象素质提升教育、社会事业发展、社会扶贫等重点工作内容。在精准扶贫工作机制方面，《意见》提出要着力建立扶贫对象识别机制、帮扶机制、精准管理和进退机制，重点抓好贫困人口准确识别、建档立卡、“六个到村到户”^[1]和动态管理等工作，按照国家建立精准扶贫机制要求，对贫困户进行建档立卡，分类制定发展规划，建立扶贫对象帮扶机制，实现精准扶持和扶贫对象年度进退动态管理和精细化管理。

3.考核和退出机制再完善。精准考核指标和激励措施的创新与完善。精准考核是扶贫脱贫的指挥棒和试金石。根据坚持立足实际、突出重点、客观公正、群众认可、结果导向、奖罚分明的要求，贵州省建立重点县扶贫开发工作考核评价体系，把提高贫困人口生活水平和减少贫困人口数量作为主要指标，更加突出组织领导、减贫增收、基础设施、产业发展和民生事业等，让重点县集中力量抓扶贫开发。同时，制定了严格的奖惩措施。对年度考核排名前三的市（州），给予财政扶贫资金绩效奖励，用于扶贫项目；对年度考核评价为“好”的扶贫开发工作重点县和片区县，给予财政扶贫资金绩效奖励，列入因素法分配，用于扶贫项目。对连续考核评价为“好”，且符合干部选拔任用资格条件的党政部门正职，其考核结果作为选拔使用的重要依据，对其班子由省委、省政府予以嘉奖。同时，对参与排序的市（州）最后一名进行约谈、在国家扶贫开发重点县和片区县考核中被评为“较差”档次的县（市、区），对其党政主要领导进行约谈。通过约谈指出其中的问题，提出整改的要求和时限，并对整改情况进行跟踪督查复核。对约谈后整改不力，考核档次没有提升，从2017年起连续两年考核评价为“较差”档次的，对主要负责人进行调整。贫困退出机制的创新和完善。“退出”实则是从已经建立的关系中抽身、离开，有自愿与强制两种形式。践行贫困退出行动，不仅是对脱贫攻坚历史成就的总结与反思，更保证了脱贫人口的自然脱贫与贫困人口的后续认定，推动政策扶持资源的再分配调整。

贵州省已经全面迈入脱贫攻坚稳固期，建立有效的贫困退出考核机制决定着反贫困的未来方向与具体做法。贵州全省范围内定期组织“春季攻势”“夏季大比武”“秋季攻势”行动，组织五级干部认真开展“回头看”，赤水市、六盘水市提出“十访十看”“五定五看”的考核评估办法。同时为了确保脱贫质量，采取严格的签字确认制度。以省领导包县、市（自治州）领导包乡、县领导包村、乡镇领导包户、党员干部包人的“五包”责任制为核心，以贫困县、贫困乡镇、贫困村、贫困户识别和脱贫认定为主要内容，坚持谁调查谁跟进、谁审核谁负责的原则，建立“五级联动、层级认定”的分级签字确认制度，签字人对脱贫退出程序的结果负直接责任，本级党政主要负责人为第一责任人。由省扶贫办牵头组织对各地开展扶贫对象事后抽查，省委督查室、省政府督查室、省扶贫办根据脱贫攻坚工作督查办法要求开展督查和抽查，将调度、检查、督查和抽查的结果作为各地过程管理的评价、评分依据，纳入考核的总成绩。对在脱贫退出过程中出现问题的，由省扶贫办领导开发小组对县级党委、政府主要负责人约谈，提出限期整改要求；情节严重、造成不良影响的，进行责任追究。

近年来，贵州省通过建立精准扶贫大数据支撑平台，构建大数据扶贫机制，数据动态更新、自动比对，确保贫困户识别精准、退出精准；数据互通共享，动态分析致贫原因，帮扶措施能够“精确滴灌”、进村入户；自流程化快速准确查询、掌握有关数据，基层干部文案工作量减少。借助互联网这一新技术，突破传统纸质化的建档立卡模式，实现了补助信息公开，能够有效避免政策补贴的层层分利。仅需一个公众号平台，农户便可实现家庭基本信息的查询，一定程度上实现组织管理的扁平化与网络化。同时，扶贫云系统较好解决了扶贫资源配置权下到县甚至乡镇之后出现的监管、评估难的问题。通过扶贫云的各类展示平台，上级部门能实时全面掌握各基层政府精准扶贫全面情况，为有效监督与评估提供了技术支持。