实践与成效：社区主导型参与式扶贫管理机制创新试点项目

鹤庆项目办实施CDD项目主要目标在于：一方面创新扶贫管理机制。建立以村民为主体，社区自我发展目标为导向的、管理要求具体，责任明确，透明性高、更具操作性的社区主导型扶贫管理新机制，尊重村民在社区发展中的主体作用和首创精神，提高扶贫资金的使用效率。强化村民的自我监督和管理能力，提高扶贫资金使用透明度，探索政府扶贫项目和资金管理新机制。另一方面推动社区能力建设和生计改善。在政府扶贫部门、乡镇政府、村两委的支持、协助和监督下，围绕扶贫开发和新农村建设，建立以贫困社区农户为主体的项目实施和管理组织，在贫困社区农户自我实施和管理扶贫开发及新农村建设项目的过程中，培养和提高贫困社区农户的主体意识和自我管理能力，通过社区的自我组织、自我服务和自我管理，提高村民自治和民主决策水平。同时，运用各种扶贫与发展资源以有效解决贫困农户最关注的改善基础设施、增加收入、改善与保护生活和生存环境、提高能力等各方面的贫困与发展问题，推动贫困村村民生计改善。

2013—2015年，松坪村先后实施了两轮CDD项目。通过CDD项目实践，改善了项目社区交通、水利等基础设施状况，缓解了农户雨季出行困难和人畜饮水困难，推动了社区生计的可持续发展。同时，以CDD项目为平台，建立了以贫困社区群众为主体的项目实施和管理组织，通过社区群众的自我组织、自我管理和自我监督，培养和提升了社区群众的主体意识、参与意识和自我管理能力，充分发挥了社区农户的主体性作用。

1.通过CDD项目的实施，改善了项目社区道路、水利等基础设施状况，解决了农户的出行和人畜饮水难题

从CDD项目申报的内容来看，鹤庆项目办主要根据各社区村民最需要解决的需求出发进行申报立项，项目内容主要为村庄道路硬化、蓄水池浇灌等基础设施建设方面（见表3-7）。

表3-7　2015年松坪村各小组获得CDD项目立项名单

以松坪麻塘村蓄水池开挖项目为例：麻塘自然村共43户158人，项目建设内容为开挖库容4200立方的蓄水池和920米的引水渠，项目实际受益对象为：村委会、学校、卫生室、麻塘自然村及周边农户共100多户400多人，项目预算资金113400元，其中申请资金112050元，农户自筹1350元。项目活动中，蓄水池开挖工程按24.5元/立方米承包给施工队完成，包括负责开挖850米的施工便道和土方外运等工作，农户投工投劳55个工日配合挖机平整施工便道。工程结束后，农户投工投劳155个工日开挖两条引水渠共320米。项目实际完成土方开挖工程量4716立方米，完成总投资115540元，其中申请资金112050元，农户自筹1350元，超支2140元，农户投工投劳合计210个工日。项目的建成，可有效解决村委会、学校、卫生室、麻塘自然村及周边农户共100多户400多人的人畜饮水困难和旱期生产保苗用水困难。

2.以CDD项目为平台，建立以社区为主体的项目实施和管理组织（见图3-4）

图3-4　CDD项目实践中各参与主体间关系图^[6]

通过CDD项目实施，组建县、乡镇项目协调服务小组，确定好政府部门在项目实施中服务、技术支持和监督的角色地位；建立社区项目监督评审委员会和项目实施小组，社区群众为项目实施管理的主体，让决策和执行过程更加民主化、公开化和透明化，让群众充分享有项目和资金的知情权、拥有权和管理权，使群众的积极性得到充分发挥。

3.村民全程参与项目实践，进一步培养和提升社区村民的主体意识、参与意识和自我管理能力，充分发挥了村民们的主体性作用

在CDD项目实践中，从项目选择与规划、项目评审、项目竞选、相关管理制度的建立到项目的组织实施、管理和监督等各个环节，项目社区村民均参与其中，并作为项目主体开展项目实践。村民全程参与项目实践，进一步培养和提升社区村民的主体意识、参与意识和自我管理能力，充分发挥了社区农户的主体性作用。在项目实施中，由村民选举产生项目管理小组，由管理小组组织村民确定项目。社区项目申请表和项目详细预算，是参加项目评审的必备资料。扶贫办和乡镇人民政府首先对项目评审与监督委员会进行项目规划和设计预算培训，对申请表各项内容进行详细讲解，项目规划结束后，由各管理小组填写申请表和做预算方案，经村委会审核修改后，参加项目预审。未能通过项目预审的项目，必须重新规划、预算和填写项目申请表。

松坪村原有14个村民小组，为便于开展工作，六合乡乡政府将其合并为五个中心小组。由于项目规划培训期间对项目社区的定位讨论不到位，按五个中心小组申报项目。但在项目规划过程中，农户的需求差异大，意见难以统一，有的中心小组连续召开3个晚上的村民会议进行讨论，村民小组间都互不相让，意见无法统一。基于5个中心小组都存在相同的问题，村委会与各中心小组代表讨论协商，将60万元资金平均分配到五个中心小组，每个中心小组按12万元来规划项目。其中，有两个中心小组规划了蓄水池建设项目，而其余三个中心小组由于意见无法统一，全部申报了到户的房屋建设项目。所以在第一轮CDD项目中，松坪村委会共申报5个项目，但是违背了CDD项目的总体要求和原则，将项目资金平均分配，所有申报项目均未通过项目预审。在县扶贫办和乡政府的协助下，通过认真整改，严格按照项目规划的要求，重新规划、预算和填写项目社区表，上报了11个申报项目。

相关制度的建立是参加CDD项目评审的重要内容之一。因此，各项目社区在进行项目规划时，要充分讨论CDD项目的相关制度建设，为项目的后续实施搭建制度化保障。如松坪1组在申报CDD项目时，通过村民大会讨论确定了项目管理的相关制度，主要包括：①投工投劳制度：以7至10人为一班，如有不上班的农户以80元/天计罚款；老弱病残的农户和特殊困难户酌情给予减免。②资金管理制度：资金由出纳何金林管理，会计何松清管账，收支要有票据，组长何松清监督管理。项目资金在实施前、中、后期即时向所有村民公示。③物资采购制度：货比三家采购，管理组三人一起去采购，物资到位要有票据，管理组签字方能有效，要有专人接收、登记、看管。雇请技工和拉运物资要公开、透明，做好询价记录。④项目质量监督制度：由质量监督小组何松清、绞桂山负责项目全过程的质量、进度监督。组长管理监督小组成员，再由农户互相监督管理组成员，由社区发展委员会监督项目管理组。保证施工安全。⑤后续管理制度由农户讨论行之有效的蓄水池管理办法，实行自我管理，管理组成员：何金林、绞桂山、何松清，雨季亲自出来蓄水，农户需要抽水时按每立方水1元计收水费，若有结余资金用来修补维护资金。(www.xing528.com)

项目评审细则由县乡协助和指导，行政村组织各项目小组村民代表讨论决定，从不同的方面进行打分，以保障评审细则的公平公正性，同时为了鼓励村民的积极参与，评审细则设置“鼓励加分”项。如松坪村第二轮CDD项目评审细则中就对曾经实施过CDD项目的社区和未实施过CDD项目的社区分别设置了“鼓励加分”项（见表3-8）。

表3-8　松坪村委会2014年CDD项目评审细则

正式评审的过程，按照评审程序逐项进行：①各社区提交完整的项目申报资料。②通过抽签的方式确定评审顺序。③宣布评审原则和量化标准、讲解项目评审打分表、宣布评审纪律。④对照农户讨论制定的项目评审细则，根据抽签顺序对参评项目逐一进行量化打分。打分过程中，先是由项目社区代表用五分钟时间陈述项目基本情况，包括：本社区贫困状况、项目提出的理由及产生的过程、项目受益情况、项目概算、内部资源动员情况、相关制度的讨论情况等，之后由评委根据量化标准，结合项目实际情况现场打分（社区评委均不参加本社区项目的打分），当场亮分，亮分后被评项目所在村的代表认为不合理的（包括过高和过低）打分，可当场提出质疑，打分人负责解释。⑤统分排序：先是在去掉一个最高分和去掉一个最低分后，求得其余分数的平均值即为该项目的最后得分，之后再按照得分从高到低的顺序进行排序。⑥按照评审得分排序，根据项目申请资金情况和总资金量，确定拟资助项目，并宣布评审结果。

通过评审确定的拟资助项目，在村委会协助下，由项目管理小组再次召开农户大会，对项目实施方案（重点是投工投劳、资金管理、物资采购、项目质量监督、项目后续管理等五项制度）进行反复讨论，待五项制度完善后，与项目申请表、项目详细预算一起上报县扶贫办审核。

项目资金实行村账乡管，拨付程序一般是扶贫办——乡财政所——乡农经站，资金的使用必须凭税票到乡农经站核销。

松坪村第一轮CDD项目，除松坪城墙坡村蓄水池建设项目弃权和麻塘村蓄水池开挖工程对外承包外，其余项目均属村民自建。麻塘村项目由松坪社区评审与监督委员会协助项目管理小组通过承包价格比较的方式选择施工队，同时签订承包协议。项目实施过程中，由社区项目管理小组根据实际需要组织农户投工投劳配合挖机开展工作，确保项目实施进度和质量。自建项目，均由各管理小组通过货比三家采购物资，组织农户投工投劳来完成。

访谈案例3-59：龚世雄（麻塘十一组项目管理小组组长）。

第一轮CDD项目申报时，我们与麻塘十组搭伙挖水塘。因为我们全是靠雨水解决生产和生活用水，所以大家都希望CDD项目解决我们用水的问题。初期两个小组开会讨论做什么时，有两种不同意见，一些人希望修条路去田里，主要目的是为修水窖拉沙石；另一些人希望挖个大的蓄水池，后讨论觉得挖蓄水池更好，这样就定下来啦。因为我们人少，两个组加在一起有41户，如果分开做反而劳动力不够。大家平时住得比较近，都认识，十组的小组长是召集人，还是好组织。主要是挖机施工，我们村民每家投工大概4～5个，挖机老板是附近朵美乡的，亲戚在我们村，之前他在我们村已经做过好几个工程，觉得做得不错，这次就请了他。我们不是与他按台班算的，是用总方量来承包的。具体数字已经记不得了，说好是4000多立方米，最后实际方量是5000多立方米。超了就超了，我们也没有更多的钱给他，好像他也没来扯过这事。水池刚修好，需要维护，一般我们的经验是要等1～2个雨水天才会稳定不漏水。

上次评审时下雪，我们村选出来的3个人，一个出去打工去了，另一个妇女去做客了，所以只有我一个人去评审。当时大家给我们的打分是第六名，80多分。评审时我有点不好意思，因为没有当着这么多人讲过话，还算好，也争取到项目了。申报项目还有一些困难的，主要是如何做预算有些拿不准，特别是设备租用费是多少搞不清楚。后来别人告诉我们，预算里租用平板机的费用已经够买新机器了。

第二轮申报CDD项目是修一条路接到车路上，这条路和我们背柴火、放牲口、娃娃上学都有关，十一组的村民已经在我家讨论过两次了，大家同意人均集资20元。施工设备方面打算租搅拌机，买平板机，群众推荐出来三个人去买材料。砂石准备在黑水村买，当地有不错的砂石。但水泥必须去松桂镇买，自己去谈价，会更便宜，如果水泥也在黑水买，老板会赚我们更多钱，起码他上下车都要多一次。不知道项目资金哪个时间拨下来，估计要雨季过了再修。水泥买回来放在哪家，都要在笔记本上记清楚放了多少包水泥，丢失不得。钱就让妇女管，不用两个人管，我们选妇女出来管，她不会跑的。组织村民投工投劳不会困难。我们村有个年轻人叫龚继生，他有修路的技术，他会领着大家一起做，他就是技术工，还是本村的，不收我们的技术工钱。

访谈案例3-60：何金林（松坪一组管理小组组长）。

第一轮申请项目是进村道路硬化，为了运输粮食，下雨也方便大家走路。村民何向林说总共开了四次会议，有两次在村委会会议室，是规划和选举管理小组；另外两次在村里，是为施工时投工投劳的事情和完工公布财务的事，实际上总共开了8次会，何向林因风湿脚不好，没有参与一些会议，有少数的村民认为投工投劳没有补贴，不愿意参与这个项目，所以每个村民对项目的细节认识和参与程度不一样。