WTO争端解决机制的执行机制简介

WTO裁决是DSB对成员所采取措施是否合法的一种准司法判断，代表着成员在WTO法律体系中可获得的实体性和程序性救济，也代表着成员所承担的义务和责任。裁决的执行是救济的兑现和落实，及时有效地执行裁决是WTO法律体系稳定性和可预见性的具体体现。［33］因此，WTO非常重视裁决的执行问题，专门创设了一套执行机制，为WTO裁决的执行提供了制度上的保障，在实践中积累了大量丰富的案例。

（一）执行的含义

国际法中的执行（compliance）是指一方的行为符合条约明示的规则或一方的行为与具体规则之间相符或相同的状态。［34］在国际法规则中，经常使用三个单词表示执行的意思，为了更清晰地解释执行的含义，有必要对这三个单词进行说明并加以区分。“implementation”原意是“将某项计划或体制付诸实施”；“compliance”的意思是“人们遵守某项法令、规则或要求”；［35］“enforcement”被解释为“用强制手段确保遵守法律或规章的过程”。［36］在国际法适用中对这三个单词的解释略有不同，“implementation”一般译为“实施”，通常是指实施国际义务，包括通过国内立法、执法和司法机构等予以落实的过程；“compliance”常被译为“符合”或“执行”，一般是指“一方的行为符合条约明示的规则”或“一方的行为与具体规则之间相同或相符的状态”，主要是指国际法义务的承担者自己去执行国际法，即国家作出的有效承诺在实践中得以充分实现；“enforcement”多译为“强制执行”或“履行”，一般定义为“将具有法律效力的判决、裁定和调解书等按照法律程序付诸实施的过程”，通常是指一方为防止国际法规则不被遵守而对义务主体采取的强制性措施。［37］单纯从字面上来看，这三个单词具有很高的相似度但又有一些微妙的差异，如果按照执行力度的强弱来排序的话，“enforcement”最强，“compliance”次之，“implementation”较弱。鉴于“compliance”一词更接近于本书所探讨的WTO裁决的执行之意，因此本书倾向于使用“compliance”对应“执行”。［38］

国际法主体执行国际法规则是对其承诺的兑现，因此，执行是常态，不执行才是例外。不执行一部分是因为国际法规则规定的不明确，也有在少数情况下，国家为了保护其国家主权或者重大国家利益而选择不执行。但国家不执行国际法规则或裁决，往往会引发国际法律责任的承担问题。任何义务的违反均将引发国家责任的承担，这是国际法的一项原则。［39］任何法律制度都有关于违背义务的责任的规定，国际法也不例外。［40］

国际法律责任，又称为国家责任，是指一个国际法主体实施了违反国际法规则的行为或没有承担自己的国际义务，而在国际法上应承担的法律责任，是国际法主体对其国际不法行为所要承担的不利后果。当国家应当承担国际法律责任时，受损害国和其他有关国家依法有权援引国际法律责任制度，对不法行为实施国采取单独或集体的措施，迫使其履行国际义务或执行相应裁决。当然，违反国际条约义务也应承担国际法律责任，因为国际条约是国际法主体之间以国际法为依据而确定相互间权利和义务关系的国际协议。国际习惯法关于“条约必须遵守”的规定构成了国家承担国际法律责任的法律依据。

国际条约均规定了国际法律责任，但不同的国际条约对国际法律责任形式的规定会有所不同。如一国不遵守国际法院的判决，《联合国宪章》第94条第2款规定：“任何国家，无论是否联合国会员国，如果认为另一方没有遵守国际法院的判决，都可以将这一问题提交安理会。安理会如认为有必要，可以提出建议或决定应采取的措施，以执行判决。”

WTO协定是典型的国际经济条约，其规定的法律义务是国际法意义上的有约束力的法律义务，成员应当遵守，若有违反，必将引发相应的国际法律责任。国际法中关于国际法律责任的规定对WTO协定是完全适用的。有WTO法“教父”之称的美国著名学者——杰克逊教授提出：“上诉机构已合理地表明，一般国际法是相关的，并且适用于WTO及其附件，包括GATT。过去，对此存在一些问题，一些缔约方认为，GATT是一个‘单独的体制’，在某种程度上与一般的国际法体系是隔绝的。上诉机构已经很清楚地表明，这是不对的。”［41］

WTO协定规定的成员的法律义务包括：第一层次的义务，即WTO协定规定的义务，是WTO法的首要义务；第二层次的义务，即执行DSB所作的建议和裁决的义务。［42］WTO成员同意并签署了具有强制性的《关于争端解决规则与程序的谅解》（DSU），使得执行DSB建议和裁决成为其应承担的条约义务的一部分。［43］因此，执行WTO裁决属于WTO成员第二层次的法律义务［44］，是成员承担WTO协定条约义务的一部分，成员必须予以执行，否则将承担国际法律责任。

由此可见，WTO体制中的“执行”有狭义和广义之分，广义的执行是指成员对WTO协定下的所有义务的执行，狭义的执行是指败诉方对DSB建议和裁决的执行。［45］

（二）WTO执行机制的主要内容

如果通过的专家组或上诉机构报告裁定成员被诉措施违反了WTO协定义务，败诉方应执行专家组或上诉机构的建议和裁决。DSU第21条“对执行建议和裁决的监督”是有关WTO执行机制的主要规定，其主要内容包括：

1．裁决执行意向的通知

根据DSU第21．3条的规定：“在专家组或上诉机构报告通过以后，败诉方应当在30天内召开的争端解决机构会议上通知其执行的意图。”

到目前为止，DSB从未收到过成员在此会议上通知称其将不执行DSB的建议和裁决。这很明显地说明了WTO成员对DSB建议和裁决的尊重。当然，这也是败诉方一种理性的选择。因为如果败诉方明确表示不执行DSB建议和裁决，胜诉方可以直接申请报复授权；而败诉方通知执行意向后，能够充分地利用执行程序授予的时间处理违规措施。

2．裁决执行的方式(www.xing528.com)

DSU对裁决执行方式并未做出明确和具体的规定，相关内容只是规定在DSU第19．1条中。DSU第19．1条规定：“如果专家组或上诉机构认定某措施与适用协定不一致，应‘建议’（recommend）有关成员使涉案措施符合该协定。除其建议（recommendations）外，专家组或上诉机构也可就有关成员如何执行建议提出（suggestion）办法。”

根据DSU第19．1条的规定，专家组或上诉机构应“建议”败诉方使违规措施与WTO协定相符，并不需要说明具体执行的内容和方式。虽然专家组或上诉机构可以提出执行办法，但因为没有规定执行的具体方式，而在实际中执行的方式并不确定且方法多样，因此专家组或上诉机构提出执行方式的具体建议可能会对败诉方执行方式的选择产生影响，甚至被败诉方指责该建议不适当地干涉了成员的“内政”。DSU第19．1条只是规定专家组或上诉机构可以在适当的情况下提出执行方式的建议，而没有授予其就执行方式作出裁决的权限，因此败诉方拥有执行方式的完全的选择权。在“危地马拉—水泥案”中，专家组认为，“建议”和“就如何执行裁决建议提出办法”并不相同，专家组有权建议使违规措施与WTO协定相一致，这个“建议”属于DSB的裁决，具有法律约束力，但对执行方式只能提出建议，并没有任何法律约束力。［46］

在实践中，专家组或上诉机构的报告所做出的“建议”的表述基本已有固定的模式，即“建议DSB要求……将其……措施修改为与WTO下的义务相符”。专家组或上诉机构报告极少就具体的执行方式提出建议，某些案件中会建议撤销与WTO协定不一致的措施。如在“美国—《1916年反倾销法》案”中，专家组直接建议美国废除1916年《反倾销法》。［47］撤销违规措施的建议与DSU第3．7条的规定是完全一致的，即在争端双方不能就解决争端的方式达成协议的情况下，争端解决机制的首要目标是撤销与协定不一致的措施。而起诉方往往在书面陈述中提出被诉方应该采取某种具体方式使其违规措施与WTO协定相一致，但因这种建议没有法律依据，往往在实践中并不被采纳。

3．评估执行效果的法律机制——第21．5条程序

准确评估败诉方的执行情况对确保裁决得到全面执行非常重要，同时也关系到胜诉方后续救济的实施。DSU第21．5条规定：“如在是否存在为遵守建议和裁决所采取的措施或此类措施是否与适用协定相一致的问题上存在分歧，则此争端也应通过援用这些争端解决程序加以决定，包括只要可能即求助于原专家组。”

实践中，如果胜诉方对败诉方的执行方式不满意，当事方就所采取的执行措施是否符合裁决意图、是否与WTO协定相符等问题产生分歧，可根据DSU第21．5条的规定，将问题提交“执行审查专家组”评估，因此，审查裁决执行情况的程序常被称为“第21．5条程序”。根据第21．5条程序设立的专家组通常被称为“执行审查专家组”（Compliance Panel）。但DSU未对执行审查专家组的具体程序进行明确的规定，从实践情况来看，执行审查专家组一般适用DSU有关原审专家组的规定和程序。

截至2015年底，第21．5条程序共启动了115次，涉及91个案件。［48］在一些案件中，第21．5条程序曾多次被启动，如在“加拿大—奶制品案”和“巴西—飞机案”中，争端双方均启动了两次第21．5条程序。

在DSU第21．5条程序适用过程中，出现了一个到目前为止悬而未决的问题，即该程序应由争端的哪一方提出。由于DSU第21．5条对此没有明确的规定，一般情况下，DSU的程序都是由认为自己利益受到损害的WTO成员提起的，仅从条文本身分析，双方都有权利诉诸第21．5条程序。此问题出现在“欧共体—香蕉案”［49］中，该案中，败诉方欧共体和胜诉方（美国、加拿大）均诉诸了第21．5条程序。值得关注的是，该案中，败诉方欧共体首先主动申请设立第21．5条执行审查专家组，请求裁定欧共体所采取的执行措施符合DSB的裁决。欧共体主张，在胜诉方没有申请设立第21．5条执行审查专家组的情况下，应当裁定欧共体的执行措施已经符合DSB的裁决。第21．5条执行审查专家组没有接受欧共体的上述主张，也未对败诉方是否有权启动第21．5条程序作出裁定。因此，到目前为止，败诉方是否有权启动第21．5条程序未有定论。该案也是至今唯一一起由败诉方主动启动第21．5条程序的案件。

4．对裁决执行情况的监督

根据DSU第2．1条、第21条和22．8条的规定，WTO建立了一整套裁决执行监督机制，其中第21条的标题就是“对执行建议和裁决的监督”。DSU第22．1条规定：“为所有成员的利益而有效解决争端，迅速符合DSB的建议和裁决是必要的。”通过该机制，WTO第一次以法律的形式要求败诉方及时通报其裁决执行的意向，第一次要求败诉方定期提交裁决执行情况的报告，第一次对裁决执行保持全程监督，包括在不执行裁决情况下的补偿和报复等。

为了监督败诉方更好地执行裁决，DSU第21．6条规定：“DSB应监督已通过的建议或裁决的执行。”如果一个案件的执行情况被列为DSB会议的监督对象，在每次DSB例会上，败诉方应当对其执行的进展情况进行报告。针对败诉方的报告，任何成员都可以发表评论、提问或批评。在实践中，在合理执行期限内，即使胜诉方不认可裁决的执行方式，对案件的执行情况不满意，也只能通过发表评论、提出批评或与对方磋商等方式表达自己的意见和建议。

（三）对WTO执行机制的评价

WTO已经创新设计了一套裁决执行机制，为确保DSB裁决得以执行发挥了重要的作用。但由于WTO条文没有关于WTO裁决执行义务的明确规定，即没有明确、具体的执行规则，因此关于WTO裁决执行的规定属于“软法”。经过乌拉圭回合的谈判，WTO规则得到明显的完善，争端解决机制迅速呈现“法制化”的态势，但受到制定WTO裁决执行义务规则当时的经济和政治的影响，WTO关于执行义务的规定具有明显的妥协性，没有明确规定执行的具体内容和方式，只规定了具有“促使执行”目的的临时强制措施——报复制度。

从某种角度上来讲，现行的WTO执行机制虽然已经具备法律化和司法化的特征，但现实的国际政治和经济关系仍是其存在和运行的基础，因此在实践中，现行的WTO执行机制对发展中成员明显不利。因为：一方面，在有些情况下，裁决的执行要通过报复性贸易限制来保证，而发达成员和发展中成员在经济实力方面存在着严重的不对等，如美国和欧盟对其他发展中成员的贸易限制往往对后者的经济会产生严重的不利影响，而除了经济实力较强的发展中成员以外，其他发展中成员对美国和欧盟这样的强势成员实施贸易限制很难有任何成效；另一方面，发展中成员提起关于执行问题的诉讼，不仅要承担高额的诉讼费用，而且面对强势的发达成员，有时还可能引发不低的政治成本，因此，一般的发展中成员没有动力通过诉诸争端解决机制来解决执行问题，哪怕是在证据确凿的情况下。［50］