绍兴官绅体系的警察和知事介入地方秩序管理

在清末民初绍兴的官僚集团中，自然不可能只有警察群体才会介入地方秩序，绍兴县知事作为地方官僚的领袖介入了多种地方事务的管理。不过，可以完全确定，警察群体肯定是官僚集团中与地方公共秩序关系最为密切的群体，当时绍兴警察既要维护治安，又要管理道路交通，还要负责市容卫生。

（一）警察体系的结构

绍兴的警察肇建于1905年，是由一个胡姓的士绅用积谷捐创办的，^[103]所以起初绍兴警察是绅办性质。不过到了民国初年，绍兴警察已经属于官僚集团的范围了，甚至县知事还兼任过警长一职。报刊材料显示，县知事曾以警长的身份处理警务。“绍兴县知事兼警察所长王嘉曾，以城区冬防巡罗队经费支绌，拟将每区裁减二名，业已示知各区巡逻队临时巡长知照矣。录其示文如下……”^[104]在民国初年，绍兴不仅在城区建立了警察组织，还在一些重要乡镇建立了警察组织。以下是1917年和1918年绍兴警佐名单。

1917年警佐名单^[105]

一等警佐：薛瑞骥（轶尘），瑞安县人；

四等警佐：章震元（莱川），富阳县人；王肇基（泳溓），绍兴县人；

教练员：翁澄（左青），杭县人；

消防队队长：胡春晖，绍兴县人；

书记：沈尔扬，绍兴县人；萧肃敏，温州人；

柯桥警佐：郑仲时，扬州人；

安昌警佐：邵文彬，江苏人；

皋埠警佐：吴萱谷，扬州人；

孙端警佐：金祖潜，绍兴县人；

东关警佐：姜之熊，浦江县人；

平水警佐：马昌龄，杭县人；

漓渚警佐：舒国华，嵊县人。

表5.1　1918年城乡警佐一览^[106]

从上面两份名单我们显然可以看出，绍兴的警察体系已经从城区扩展到乡镇，像柯桥、安昌这样重要的市镇已经设置了警察。根据这两份名单，我们还可以进一步地确认绍兴警察的官僚性质。如果绍兴警察的性质是绅办机构的话，那么其领导成员应该以本地人为主，然而绍兴警察的几个负责人却以外地人为主，这显然不是绅办机构的特征。

一般来说，官僚体系在城市的力量较强，在乡村的力量较弱。作为官僚体系一部分的绍兴警察体系也是这样，城区警察的密度要大于在乡镇的密度。下面是绍兴警察在城区的分布情况。

城区巡长一览^[107]

各所名称　巡长姓名

驻县分驻所　陈子侯

第一分驻所　郑乾昇

第二分驻所　倪斌

第三分驻所　孙效膑

第四分驻所　叶刚

第五分驻所　金寿鹏

第六分驻所　林云生

第七分驻所　孙萃庭

第八分驻所　黄子秀

第九分驻所　陆嵩

第十分驻所　王成炳

第十一分驻所　杨子珊

第十二分驻所　张茂淦

第十三分驻所　陈松年

我们可以看出，绍兴警察在城区共有十四个分驻所，密度是比较大的。另外根据《绍兴商会档案》内1924年的《绍兴县城乡警佐姓名一览表》我们可以知道当时城乡各警所的人数，如表5.2所示。

表5.2　城乡警察人数^[108]

(www.xing528.com)

从表5.2可以知道，绍兴当时共有警员430人，其中城区共有209人，各乡镇共有221人。表面上看各乡镇警察总数多于绍兴城区警员总数，但是乡镇幅员广大，面积远大于绍兴城区，这样乡镇的警察分布密度要远小于城区。由于乡镇警察密度太小，所以绍兴乡镇的许多地方均无警察的驻防。比如，绍兴东浦虽然商市繁盛，但是没有警察驻防保护，以致盗案迭出。“西郭门外东浦镇户口繁盛，商铺林立，既无警察之设立，又乏防御之方针，且距城区柯镇较远，盗匪屡屡垂涎，是以抢劫之案，经年迭出。”^[109]绍兴党山乡也没有警察驻防，士绅不得自行组织冬防。“绍兴安昌附近之党山乡，地处偏僻，接近海滨，宵小易以匿迹，难免乘机窃发……该处又无警所，非组织冬防团不足以资防范。”^[110]

可见，当时绍兴警察在城乡之间的分布是不平衡的，城区的警察密度较大，保护较为得力，乡镇警察的密度较小，甚至不少地方并无警察驻防。

（二）士绅群体的结构

作为绍兴官僚体系一部分的警察是城乡分布不均的，城区的力量强大，乡镇的力量弱小。这种力量分布不均的现象，在士绅群体中也有出现。商会之外的士绅的力量，在城区比乡镇相对集中。不过，造成城乡士绅力量不均的原因，并不是城乡士绅数量的差异，而是城区士绅的组织性强于乡镇士绅。

民初绍兴士绅群体的组织体系主要有两种，一是自治委员体系，二是城区的坊董体系。自治委员体系建立于民国初年，其初次出现是在1914年的《越铎日报》上：“道墟乡自治委员章永钦，以该乡区域广大，人口众多，自地总改革以来，差遣无人，拟仿照袍渎等乡办法，设立乡警，已函请县署核办矣。”^[111]

自治委员是城区与各乡镇皆设一名，由本乡本土的士绅充任，为士绅的性质，并非官僚的性质。由表5.3可知绍兴当时的自治委员在城乡均有设立。

表5.3　绍兴县城镇乡自治委员一览^[112]

续表

续表

城区与乡镇皆设置自治委员一名的自治委员体系，没有使城区士绅群体拥有比乡镇更强的组织性，是城区的坊董体系使力量的天平偏向城区。我们知道绍兴城自宋代之后，逐渐形成了坊厢格局。民初的绍兴共有四十三个坊^[113]，每个坊均设有坊董一职，由坊董负责坊内的公共事务。坊董由坊内居民公举产生，是士绅的性质，这一点可由当时的地方报刊证实。1919年城区坊董召开的关于肥缸问题的联合会议，被《越铎日报》称为“各坊士绅联合会”，显然可见坊董在时人心中是士绅的性质。

坊董之下，设有坊警一职，坊警实际上又是地保。1919年绍兴城区迎恩坊地总王福年老退休，《越铎日报》的报道中有这样一句话：“兹该坊警（即地总）王福，因年已老迈，病患咳嗽，服务为难。”^[114]由此可见，坊警便是坊内的地保。坊内地保的充任，需要坊董担保。王福年老退休，希望其子接替地总之位，便向县警所禀明所请。县警所的批文要求其寻求坊董的担保：“如果尔因年老，不能服务，尔子确有充当资格，应由本坊董正式具保，并来所验看，方准接充。”^[115]

坊董经常与城自治办公处（自治委员领导）、警察所开会讨论应办应革的事项。坊董通过开联合会等方式，与自治办公处、警察所建立一种松散的协作关系。坊董之上的机构是绅办的城自治办公处。在史料中时常见到城自治办公处召集坊董开会的材料。

迳启者。现奉县公署函开，近因米价昂贵，贫民谋食维艰，特于本月二十九日，由县自治办公处邀集城镇乡各自治委员公同议决，按照民国元年成案调查贫民户口，办理平粜，事出公益，为时已迫。为此函邀贵坊董协行办理。兹定□旧历四月十七日下午二句钟，在城自治办公处开会集议，届期务乞台驾□临，是所盼祷云云。^[116]

城自治办公处实际上是由城自治委员主持，城自治办公处召集坊董开会讨论问题，实际上就是城自治委员召集坊董开会。除了坊董外，县警所遇到需要坊董帮助的事情时，也会召集坊董开会讨论。比如1915年绍兴警所希望在城区办理冬防，便邀请坊董到会讨论。“县警佐薛瑞□有鉴于斯……故特面商宋知事，拟办冬防。业于前日函请城区各坊董到所筹议方法。”^[117]1917年绍兴警察局长薛轶尘因编查户口问题向城区坊董群体求助，“惟兹事体大，尤须各坊董协力赞助，庶可早日告成，遂于本月二十一日由轶尘君函邀各坊董开会集议”。^[118]

由于绍兴每坊都设有坊董，而且坊董下面还设有坊警（地保），这使得坊董具有一定的基层治理能力，能够完成一定的财政汲取与社会建设工作。而坊董和城自治办公处（自治委员）、警察所形成的松散关系，使得官绅（警察、自治委员）可以通过这种建构出来的关系去利用坊董完成一定的公共事务。

不过，坊董只在城区有设置。在现有的史料中，并没有发现柯桥、安昌这样的市镇在民国初期设置过坊董一职。这样，坊董的存在使城区士绅的组织性强于乡镇士绅，使城区士绅的社会治理能力强于乡镇士绅。加之城区警察的力量也强于乡镇，我们显然可以认为绍兴官绅在城区的力量强于在乡镇的力量，官绅体系在城区的治理能力强，在乡镇的治理能力弱。

（三）官绅体系的职责范围

警察、自治委员和坊董承担了很多的公共职责，他们的职责范围很广，从道路交通到公共卫生，涉及绝大部分公共事务。

1.警察的职责

绍兴当时的警察主要负责治安与路政。警察的最主要任务是维持治安，“设有警察分所，原为保护治安起见”。^[119]当时绍兴警察在城区和乡镇都设有岗哨，由岗警站岗，保卫治安。

除了负责治安外，绍兴警察还要负责市容、卫生、路灯等事务。前文提及的柯桥镇警察为了市容卫生发起设立小菜场，就是警察在执行其在市容、卫生上的职责。绍兴城区粪缸林立，城区警察不时对其进行清理，这也是在执行警察在卫生方面的职责。“绍兴县警察所薛警佐对于取缔肥缸一案，近日积极进行，不遗余力。前日曾将抗违不迁之段金水一名拿入所中拘留，已志本报。”^[120]

像路灯这样的事务，也曾在警政的范围之内。“城区路灯经费，向由房捐项下拨给，每月计二百元之则，曾由警察所兼办。”^[121]不过，后来路灯事务主要由自治委员负责，有时一些路段路灯昏暗，时人只指责自治委员而不指责警察：“城区大辛坊内自装设公共路灯阅时未几，而天后宫前及叶家弄口两处路灯泡即被就地无赖偷窃，以致行人不便等情。……何办理兹事之坊董及城自治委员竟置诸不问闻耶？”^[122]

由于当时警察管理事务太多，加之警员终属有限，而且有时（比如冬季）治安案件频发，绍兴警察组织没有足够的力量去应付，不得不与自治委员群体、坊董群体、商会体系合作。

2.自治委员的职责

自治委员承办的事项范围很大，治安、卫生、路灯、平粜几乎无所不包。

治安：1918年11月，绍兴县知事要求城镇乡创办临时警察，便致函城乡各自治委员，要求实力创办。“兹闻王知事以事系属切要，自非急筹不可，特又于日昨拟函百道，致城镇乡各自治委员及镇乡保卫团团总，会同各管辖警所，刻日筹议，实力进行，俾收戢匪安民之效云。”^[123]

卫生：似乎一切卫生事务均有自治委员的身影。在治理染坊污染河流的事件中，染业商人曾运动自治委员以图继续排放污水，“十七号晚延请自治委员等，欲施故技”。^[124]1919年在绍兴取缔肥缸，建立公厕的运动中，自治委员邀集坊董讨论实施办法。^[125]

路灯：早期的绍兴路灯曾由绍兴商会管理，后来路灯被划归自治委员负责了。绍兴路灯原系煤油灯，后来由自治委员办理，改换为电灯。“前知事曾有鉴于斯，商诸城自治委员张诒庭君讨论改良办法，经议决更装电灯，当由该自治委员与光华电灯公司经理王某正式缔约，以期实行。”^[126]后来每当路灯出现问题，人们一般都是要求自治委员出面解决。

平粜：绍兴作为缺粮地区，每逢凶年，贫民便难以为继。官厅为了社会大局计，不得不办理平粜，把社仓中积累的备荒之粮散放给贫民。而在备荒粮的散放过程中，城镇各自治委员发挥了关键作用，他们是城镇平粜活动的组织者。1920年时逢饥荒，绍兴县知事召集城乡自治委员，商量平粜事宜。“本县知事余少舫，以现在米价奇昂，平民谋食艰难，开办平粜，难以从缓，特邀集城镇乡自治委员，于日前在县自治办公处筹议办法等情。”^[127]

3.坊董的职责范围及活动形式

坊董几乎要为坊内的一切公共事务负责，从卫生、到路灯再到治安，皆有其责任，其职责范围与警察、自治委员的范围基本重合。坊董对公共事务的参与主要分为两种形式，第一为筹集款项，第二为实地建设。

第一，筹集款项。绍兴城区的坊董也有筹集款项的功能，在这一点上，他们和商会类似。坊董由于就在任职的坊中居住，与该处居民天然地熟识，且坊大小合适，所以坊董可以挨户劝募经费。1919年城区大辛坊创办公共厕所时，坊董便是手持捐册，挨户上门募捐，“该坊董持簿挨户捐募，每户五元、十元不等，共集洋三百余元之谱”。^[128]

坊董所具有的地理上的便利性，使其具有筹款上的优势，以致坊董成为官绅劝募钱款的重要帮手。绍兴城区的历次冬防款项都是由坊董劝募。1915年绍兴冬防经费便是坊董按坊筹募。“其经费由各坊董认募，分大中小三等，大坊每月捐洋三十六元，中坊每月捐洋二十四元，小坊每月捐洋十二元。”^[129]

第二，实地建设。坊董群体与任职坊域在地理上的便利性，还使他们能够更方便地对坊内的事务进行管理，能够实实在在地对坊中事物进行整治。民初绍兴城区修建公厕，修筑公厕的任务便是由各坊坊董实施。公厕的修筑都是由坊董亲自督率，当地报刊报道云：“前日余道经大菩提弄，见该坊董郭某正在督修公厕，满身淋漓（因是日下午天雨），不辞劳苦，其热心公益，亦可见一斑矣。”^[130]

通过以上各节的分析，我们至少知道两点内容：第一，由警察、自治委员和坊董构成的士绅体系，在城区比在乡镇发达；第二，警察、自治委员和坊董的治理对象基本相似，都是以道路、卫生、治安等公共事务为治理对象。