国际动员在应急救援中的作用分析

在重大灾害的应急过程中，能否通过科学有效的国际动员争取外部救援在某种意义上反映了这个国家的应急动员模式。2000年，云南省通海县作家杨家荣花费10多年时间搜集整理写出的《大劫难的回眸：通海7.8级大地震30周年祭》评述了今天看来匪夷所思的细节：在灾民最缺乏食品、衣物和临时住房的时候，源源而来的是“精神食粮”——数十万册“红宝书”、数十万枚毛主席像章和14万封慰问信；灾区向国家提出三不要：不要救济粮，不要救济款，不要救济物，自力更生重建家园；云南省革命委员会办事组秘书组1970年1月9日电话通知：不搞捐献活动，已捐献的物品全部退回，集体的退回集体、个人的退给个人。^[30]以国际动员为考察视角，改革开放前后中国政府在接受国际援助方面渐趋理性。

1.对外部援助的态度由排斥到接纳

改革开放以前，出于对社会主义制度优越性的过度自信，以及一段时期内“左”倾错误路线泛滥的影响，中国轻视对国际力量的动员，对外部的救灾援助一律采取拒绝和排斥的态度。唐山地震后，面对国际社会的援助愿望，中国政府的回应是封锁消息、正式谢绝，一切靠政府和军队的“自力更生”。《人民日报》的社论明确表示：“自力更生的救灾努力说明马克思主义、列宁主义、毛泽东思想武装起来的、经过无产阶级文化大革命考验的人民是不可战胜的，说明中国无产阶级专政的社会主义制度具有极大的优越性。”中国驻联合国代表团散发了这篇社论，这意味着中国委婉地谢绝了包括联合国在内的一切国家和国际组织提出的援助建议。日本共同社引述中国外交部的话说，中国人民正在毛泽东主席和中国共产党的领导下进行抗震救灾工作……中国人民决心以自力更生的精神克服困难。^[31]据时任北京军区副政委、北京军区抗震救灾指挥部领导成员的迟浩田回忆，当时有位中央领导人在慰问灾区时说：“外国人想来中国，想给援助，我们堂堂中华人民共和国，用不着别人插手，用不着别人支援我们！”^[32]

改革开放以后，党和国家开始重视动员国际力量，对外部救援的态度转为有选择地逐步开放。党的十一届三中全会以后，在对外开放政策的影响下，中国对待国际救援的态度开始发生巨大转变。1980年，面对“南涝北旱”的严峻灾害挑战，政府意识到争取国际救援的重要性。当年10月，对外经贸部、民政部和外交部向国务院上报《关于接受联合国救灾署援助的请示》，提出“我们欢迎国际社会向我灾区提供人道性质的援助”。国务院批准这一请示，并确定：对联合国救灾署的援助可适当地争取，可及时提供灾情（包括组织报道），情况严重的亦可提出援助的要求。次年3月，联合国救灾署考察团到遭遇严重涝灾的湖北和遭遇38年来最严重旱灾的河北两地进行调查，并呼吁世界各国为中国的灾区提供7亿美元的援助。在救灾署的呼吁下，20多个国际组织和国家捐赠了价值2000多万美元的救灾物资。

经过短暂的徘徊，中国政府对待外部援助的态度逐渐明确。面对1987年大兴安岭火灾，中国红十字会和中国政府首次向国际社会提出受援请求。国际社会对此次火灾给予很大关注，有20多个国家和国际组织捐赠救灾物资。1988年11月云南澜沧、耿马地震中，云南省先后收到国际社会价值1500万美元的物资援助。1998年大洪水中，中国从国际社会获得超过10亿元人民币的资金援助。2008年汶川地震，中国第一次接受国际救援队进入国内进行搜救工作。中国外交部及各驻外使领馆、团共收到外国政府、团体和个人等捐资14.90亿元人民币。^[33]

2.国际动员在实践中走向规范

改革开放以来，中国不仅完全改变了对待国际救援的原则和立场，而且在长期的国际动员过程中规范了接受和请求外部援助的政策。

其一，对待国际援助的态度从被动到主动。1981年首次接受国际援助时，中国并没有主动向国际社会呼吁求援，只是向联合国救灾署通报了灾情，可谓“犹抱琵琶半遮面”。1987年，接受援助的态度开始积极主动起来，明确了遇重大灾情可通过联合国救灾署向国际社会提出救援的要求，遇局部灾情而有关国际组织和友好国家主动询问，也可以表示接受救灾援助的意向。1991年，中国不再通过联合国救灾署，而是直接向国际社会发出呼吁，确立了此后遇灾主动寻求国际援助的态度。

其二，接受国际援助的渠道从单一到多元。1981年，中国接受国际援助的渠道比较单一，援助物资基本上都要通过联合国救灾署或国际红十字会。1987年，接受援助的渠道已经十分广泛，可以直接从大多数国际组织、国家以及团体、个人获得援助。随着时间的推移，向中国提供国际救灾援助的国家和国际组织也在不断增加。(www.xing528.com)

其三，接受国际援助的制度操作逐渐规范化。1988年9月，国务院首次明确规定了根据受灾程度采取以下对待外援的态度：一是省范围内一次性灾害倒房5万间以上，或农作物失收面积500万亩以上，或发生6级以上地震，应及时通报灾情，有主动援助者可接受；二是省范围内一次性灾害倒房10万间以上，或农作物失收面积1000万亩以上，或发生7级以上强烈地震，及时通报灾情并表示准备接受外援的意愿，列出急需救灾物资的种类，但不提出呼吁；三是省范围内一次性灾害倒房30万间以上、或农作物失收面积1500万亩以上、或发生7.5级以上强烈地震，及时通报灾情并公开呼吁请求国际援助，有机会的话还可向联合国有关组织提出抗灾救灾的项目，申请专项援助。^[34]在接受国际援助的过程中，中国逐渐明确了相关部门在争取和接受国际救援中的职责和义务，逐渐明确了对待不同程度灾情应采取的不同求援措施。

1978年改革开放以来，中国政府在抗击自然灾害的应急过程中积累了宝贵经验，灾害动员的应急模式相比改革开放前焕然一新。概而言之，具体表现为：在灾情传播方面不断进步并趋于透明，在内容和机制建设上更加丰富且日益完善，在动员效果方面明显提高并广受好评，在国际动员问题上转向理性且愈加务实。在自然灾害频发、破坏性增强的严峻形势面前，中国政府逐步展现出一种日益成熟的应对姿态。

通过上述几个方面的比较不难得出一个结论：中国政府在改革开放前的灾害动员较为落后，而在改革开放后的灾害动员日渐成熟。从总体上检视改革开放前后灾害应急动员的不同状况，不难得出一些有益的历史启示：

其一，应急动员离不开总体时代条件和社会环境的变迁。全球化的时代境遇以及中国对外开放力度的不断加强不仅使整个世界成为一个“地球村”，也使得危机事件常常溢出国界而具有全球效应，这促使中国政府在进行灾害动员时必须考虑到国际影响尤其是世界舆论的反应；当今时代主题的变换使社会动员不再成为治国理政的常规手段，因而其在应对重大自然灾害时的独特功效就得以凸显；科学技术的发展尤其是信息通讯技术的日新月异直接推动了灾害预报技术的进步，网络社会的来临也有利于提高灾情传播的速率和透明度；社会主义市场经济的发展使得中国的综合国力不断增强，为抗击大灾大难、减少人员伤亡奠定了坚实的物质基础。

其二，不断成熟的应急动员既是一个循序渐进也是一个与时俱进的过程。从改革开放前后的整个历史过程来看，日渐成熟的灾害动员模式并不是一下子建立起来的，而是经过了一系列长期甚至是反复的过程。与此同时，应急动员的不断成熟完善也离不开政府执政理念的不断与时俱进。改革开放以来，国家由片面强调精神动员到精神动员和物质动员相结合、由组织化动员到准组织化动员的转变过程，以及灾情传播由封闭保守到开放透明、对待国际救援的态度由非理性到理性的转变过程，实际上都是中国共产党的历史角色由革命党向执政党转变、全党执政理念不断与时俱进的现实缩影。

其三，改革开放以前，相对落后的灾害应急动员模式具有某种历史的必然性。以今天的眼光和标准来看待过去的灾害应急动员，在吸取必要历史教训的同时也不应过分苛求过去。客观而言，过去灾害应急动员的种种不足是与当时整个社会经济状况的总体落后密切相关的。在社会主义建设初期，国家面临着体制内外资源极其匮乏的危机境遇。要在这种境遇下实现短期内的赶超式发展，只能诉诸“政党—政府”式强有力的政治动员手段来实现社会发展资源的快速集聚。当面临突发性的重大自然灾害时，策略性地封锁灾害信息、以大规模的群众运动为主要依托乃至异常强调领袖意志与精神因素，就成为国家现实而又无奈的选择。

其四，改革开放以来，应急动员工作仍然有着很大的改进余地。改革开放以来，虽然灾害处置与应急动员取得了十足明显的成就和进步，但是这种日渐成熟的动员模式具有其相对性，突出地表现为制度化建设的任务仍然任重而道远。重大自然灾害的威胁性情势，加之中国政治的巨大惯性和较为浓厚的意识形态传统，使得群众运动式动员仍会时常重返历史舞台。