我国耕地保护制度的建立和发展历程

（1）新中国成立初期对耕地问题的重视

新中国成立以来，我国各级领导人就十分重视耕地资源保护的问题。周恩来总理早在1963年10月谈到我国资源问题时指出，我国资源有两个很大的弱点，其中一个就是耕地的问题。周总理指出：我国耕地少，不到16亿亩，在全国土地总面积中不到12%；将来要扩大到20亿亩时，我国的人口又要增加到10亿左右了。所以，我们教育青年，除了首先要使他们知道我们这个江山来之不易，还要教育他们上山下乡，爱护耕地，爱护山林，发展农业，发展畜牧业，并且努力造林，发展辅助食品，木本油料以及其他各种经济作物的生产。

20世纪50年代，随着土地改革在全国范围内基本完成，我国在逐步以农田增产增收为目的加强了农田灌溉水利建设。到改革开放后，随着经济社会建设的发展，政府更加重视耕地的保护工作，并逐渐建立起耕地保护法规和制度。

（2）改革开放时期耕地保护制度的建立

这一阶段是我国农村经济体制改革和市场经济建立和发展的初期阶段。经过农村制度的改革，家庭联产承包制度已经建立，确立了新型的耕地产权关系和农村经济关系。一些地区尤其是沿海经济发展地区和大城市周边地区非农产业得到迅速发展，而且由于国家对城市建设的重视和政策倾斜，一段时间内我国各地基本建设事业均发展迅速。但由于1982年以前，我国实行的是城乡土地分割、用地部门分散管理的体制。这段时期出现耕地大量被占用的现象，从而导致了耕地面积的大量减少。直到1982年以后，农业部成立了土地管理局，形成了农村土地由农业部管理，城市土地由建设部管理的格局，耕地保护才逐渐趋于法制化。此后，党中央、国务院也更加重视耕地保护工作，先后制定了一系列重大方针、政策，一再强调要加强土地管理，切实保护耕地。

1986年3月，中共中央、国务院发布的〔1986〕7号文件《关于加强土地管理，制止乱占耕地的通知》中指出，“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地，是我国必须长期坚持的一项基本国策”。同年6月25日，我国正式颁布实施了《土地管理法》。第一部土地管理法将重点放在了严格保护耕地，并规定由直属国务院领导的国家土地管理局统一管理全国城乡土地。

土地管理法出台的同时，国家土地管理局也于1986年成立，当时出任局长的王先进指出目前首要任务是建立以划定基本农田保护区为主要内容的耕地保护制度。三年后的1989年，这一制度在国家土地管理局和农业部组织召开的全国第一次基本农田保护工作会议上，得以正式确定。随后，1994年国务院颁布《基本农田保护条例》将这一制度上升为法律，并对基本农田的划定、保护、监督等具体政策问题做了规定。在此期间，1987年4月还出台了《耕地占用税暂行条例》，1992年11月18日国务院颁布了《关于严格制止乱占、滥用耕地的紧急通知》，这些法律法规为耕地保护提供了根本性的制度保障。

1997年4月15日中共中央、国务院颁发的《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》确立了实现耕地总量动态平衡的战略目标，通知指出：“我国的土地管理特别是耕地保护措施必须是十分严格的”，“保护耕地就是保护我们的生命线”，要求采取治本之策，“进一步严格建设用地的审批管理”，“对农地和非农地实行严格的用途管制”，“各省、自治区、直辖市必须严格按照耕地总量动态平衡的要求，做到本地耕地总量只能增加，不能减少，并努力提高耕地质量”。由于耕地减少趋势日益加重，1997年5月20日，国家土地管理局发布了临时的《冻结非农业建设项目占用耕地规定》。1997年3月14日，全国人大八届五次会议还通过了《刑法》修订案，增设了“破坏耕地罪”“非法批地罪”和“非法转让土地罪”。

1998年8月29日，国家对土地管理法进行了修订，新《土地管理法》首次以立法形式确认了土地基本国策的法律地位，这不仅表明土地管理在国家行政管理中的重要地位，而且还表明作为基本国策的耕地保护方针具有长期性和稳定性。新《土地管理法》确立了四条基本原则：耕地总量只能增加不能减少，土地用途管制，国家对土地集中统一管理，加强土地执法监察。贯穿这些原则的主线就是合理利用土地和切实保护耕地。此外，新《土地管理法》提出的耕地占补平衡制度以及新增建设用地使用费制度等也使用至今，意在抑制建设占用耕地和加大耕地补充力度。同年12月24日，国务院第12次常务会议通过并发布了新的《基本农田保护条例》，确立了一系列严格保护耕地的制度：一是国家严格控制耕地转为非耕地的制度；二是国家实行占用耕地补偿制度；三是国家实行基本农田保护制度。1999年和2000年国土资源部还先后下发一系列文件，落实“耕地总量动态平衡”。

这一阶段，国家出台的各项法律和规章都在严格控制各部门占用耕地，但由于各地更加重视经济建设，而耕地保护的规划，执行和监督力量还相对薄弱，所以耕地被乱占滥用的现象仍没有受到有效控制。2000年左右，耕地面积的减少量突然加大，且生态环境受到严重的破坏。随着我国工业化、城市化发展的迫切要求，各地纷纷提前占用2005年乃至2010年以前的耕地占用指标。有的地区甚至因为各类产业与建设对土地需求持续上升，非法转用和占用耕地，导致耕地流失情形严重。

（3）21世纪深化“最严格”的耕地保护制度

由于耕地保护的逐渐失控，国家重新调整了政策目标，加强耕地保护已成为中央决策层的共识。党中央、国务院和各级党委、政府高度重视并且采取了更多较为强硬的措施。首先是2003年9月，国土资源部发出《关于严禁非农业建设违法占用基本农田的通知》提出，要进一步加强基本农田保护工作，坚决遏止各类非农业建设违法占用基本农田，强调严禁擅自调整土地利用总体规划占用基本农田。(www.xing528.com)

随后，胡锦涛总书记在2003年10月14日的中共中央十六届三中全会上明确指出：“要实行最严格的耕地保护制度”。2004年中央人口资源环境工作座谈会上胡锦涛总书记讲话时也提到：“国土资源工作要落实最严格的耕地保护制度，坚决遏制乱占耕地现象”。此后，党中央、国务院多次重申要实行最严格的耕地保护制度。其中，“最严格”的内涵十分丰富，既包括横向与当今世界各国相比是最严格的，又包括纵向同我国各个历史时期相比也是最严格的。

为了落实最严格的耕地保护制度，2004年上半年，国务院严把土地审批，基本冻结了新增产业建设项目、基础设施项目和房地产项目等的审批，审查各地的开发区和大学城建设的土地占用和项目实施情况。同年10月13日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，讨论《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，部署加强和改进土地管理工作。并重申：要实行最严格的土地管理制度，是由我国人多地少的基本国情决定的，是贯彻落实科学发展观带有长期性、根本性的重大举措。要求各地切实保护基本农田，全国现有基本农田总量不能减少，用途不能改变，质量不能下降，基本农田要落实到地块和农户，严禁擅自改变和占用。严格执行耕地占补平衡制度。强化耕地保护和土地管理责任制，进一步明确土地管理的权力和责任，地方各级政府要对本地区耕地保有量和基本农田保护面积负责。抓紧建立耕地保护责任考核体系，把保护耕地作为考核政绩的重要内容。严格土地管理责任追究制度等。2005年国家又发布了《关于坚决制止以租代征违法违规用地行为的紧急通知》要求各地加强租赁土地之管理，防止擅自将出租之农用地转为建设用地，以租代征。同年发布《省级政府耕地保护责任目标考核办法》进一步规范省级政府应确保其辖内耕地保有量及基本农田保护面积，各级首长为负责人。并规定自2006年起，由中央单位会同有关单位进行考核，每五年一期。由于国家的重视和制度的日趋严厉，从2004年开始，我国耕地面积减少的比例开始逐步下降。

为了从规划的途径切实加强对耕地的保护，2008年，国家发布了全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年），提出将18亿亩耕地、15.6亿亩基本农田保护面积作为约束性指标和耕地保护的红线，分解下达到各省、自治区、直辖市，并要求在新一轮土地利用总体规划编制时严格落实，不得突破。之后党的十七大、十八大报告专门就耕地保护的问题分别进行了阐述。十七届三中全会还指出：“坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住18亿亩耕地红线。划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。”

随着新一轮土地利用总体规划（2006—2020年）编制的全面开展，最严格的耕地保护制度得到深化和完善。国家也更加重视对基本农田的保护，2009年国土资源部、农业部联合下发了《关于划定基本农田实行永久保护的通知》（国土资发〔2009〕167号），要求“按照‘依法依规、确保数量、提升质量、落地到户’的要求，根据新一轮土地利用总体规划确定的基本农田保护目标，科学划定永久基本农田，努力实现基本农田保护与建设并重、数量与质量并重、生产功能与生态功能并重。”2010年《关于加强和完善永久基本农田划定有关工作的通知》（国土资发〔2010〕218号），详细规定了划定永久基本农田的工作任务、工作程序和工作要求，包括落实基本农田地块、健全图表册、设立统一标识、落实保护责任和建立基本农田数据库五项内容。2011年，又先后出台了土地管理行业标准《基本农田划定技术规程》和《基本农田数据库标准》。

2010年12月28日，国家督察机构建立了《在线土地督察系统》，监督土地的流向及质量等动态情况以提高管控效能，并利用违规查处，发挥国家土地督察的监督作用。2011年国土资源部、农业部、监察部、审计署、国家统计局联合下发《关于开展2006—2010年省级政府耕地保护责任目标考核工作的通知》。明确将省级政府耕地保护之结果如耕地数量、耕地质量等，作为政府部门年度考核及考绩的依据。

2012年2月28日，国土资源部发布《关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》，请各级国土资源管理部门确实依据地方各级上报的《土地利用总体规划》审查各类土地使用及建设规划，并严格依据规划划定及保护基本农田，以确保土地利用总体规划的有效实施。

新的时期，我国国家领导人对最严格耕地保护理念的理解也发生了变化。2014年，习近平总书记、李克强总理等中央领导同志，在听取土地二次调查汇报时，在党的十八届三中全会之后的中央经济工作会议、城镇化工作会议、农村工作会议上，都对耕地保护工作发表了重要意见。习近平总书记在讲话中，不仅指出“耕地是保障国家粮食安全的根本”，更提出“耕地红线要严防死守，现有耕地要基本稳定，耕地质量要不断提高。要像保护文物，甚至像保护大熊猫那样保护耕地”。李克强总理也指出“粮食安全的根基在耕地，守住耕地要多管齐下”。在这样的背景下，2014年2月，国土资源部下发了《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》（国土资发〔2014〕18号），再次强调“按照国家新型城镇化发展要求，依据第二次全国土地调查成果，合理调整土地利用总体规划，严格划定城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线”。

截至目前，我国制定的与耕地保护相关的政策法规和规范性文件已有上百个，内容涵盖规划、用途管制、调查、监督、违法责任等多个方面，基本建立了世界上最严格的耕地保护制度框架。

表1-1　耕地保护主要法规政策

续表