草根财政的自治与他治：探索基层财政新模式

国家财政是国家主导和控制的，国家对乡土社会的财政整合也是由国家主导的行为。而草根财政则是乡村社会自身产生的财政，主要依靠乡土社会自身的力量加以治理。其治理方式和成效也与国家对乡村的财政整合的有效性密切相关。

在传统社会，属于乡村共同体的共有财产和收入并不多，也缺乏制度性的治理规定。传统的乡村共同体是以道德为纽带形成的，管理公共财产和公共收入的人一般具有较高的道德品质。如果发生假公谋私行为，很快就会失去道德感召力。由于公共财产和收入取自本乡本村本族的成员，财产和收入的获取与支出，一般都要经过本乡本村本族人的同意。宗祠的重要功能之一就是族人议事。一些公共工程修建和公益事业的办理结果及其收支情况，还要通过一定方式公告，甚至刻在石碑上，以昭告众人及其后代。这种财务公开和村民监督可以说是传统的民主财政形式。它保障了传统草根财政的运行，能够为乡村共同体的正常运行发挥积极作用，也为国家所认可。

进入人民公社体制以后，集体经济组织成为农民赖以生存的单位，草根财政的规模和数量空前增大。由于人民公社本身就是在国家主导下建立的，为了管理好集体财产和收入，国家作出了相应的规定。草根财政因此走向制度化。1961年公布的《农村人民公社工作条例（草案）》第十五条规定：“公社管理委员会的财务工作，必须严格执行财务管理制度，严格遵守勤俭办社的原则。一切开支，都必须有预算和决算，都必须按照规定的批准手续办事。”第二十五条规定：“生产大队必须严格执行财务计划，严格遵守财务制度，防止贪污舞弊。”第三十五条规定：“生产队必须建立和健全财务管理制度。管钱、管账、管物资，要有专人负责。”

由于集体经济组织的性质属于集体成员共有。因此，集体财务管理具有集体自治和民主理财的特性。《农村人民公社工作条例》强调“民主办社”的原则，集体成员有权参与集体财务管理。该条例规定：公社“财务必须公开，要按期向社员代表大会报告财务工作”。生产大队“一切收支账目都要日清月结，按月向社员公布”。但是，人民公社组织同时又是“政社合一”的基层政权组织，实际是国家政权向基层的延伸。因此，公社集体组织除了内部自我管理外，还得服从于上级组织的管理，其财务管理也是如此。《农村人民公社工作条例》规定：人民公社的财务管理职能对上要“接受县的财政部门的领导和监督”，对下则要“领导和监督各生产大队的财务工作”。“生产大队还必须经常督促、检查和帮助生产队作好财务工作和物资管理工作”。因此，人民公社的财务管理又具有自上而下的政府管理的特性。

从制度上看，公社财务的他治特性比自治更突出。但是，这种自上而下的财务他治，愈往基层就愈松弛，特别是生产大队以下的管理。因为公社一级的财务完全纳入县财政管理，公社干部也是国家工作人员。而公社以下的财务管理主要是自我管理。这种自我管理需要健全的民主监督制度。而在一个没有民主制度历史的农村社会，这种民主监督制度不仅难以迅速建立，而且其成效也不能很快显现。就在《农村人民公社工作条例》公布后几年，中央部门就发现农村基层出现了干部脱离群众、多吃多占，财务管理混乱的问题，并将这些问题提升到阶级斗争的高度认识。认为这些问题依靠农村自身的力量是无法解决的，由此开展了通过外派干部发动群众解决农村问题的“四清”运动。“四清”运动是社会主义教育运动，主要是“清政治、清经济、清组织、清思想”。在农村基层，“清经济”成为主要内容，因为经济问题直接关系到集体成员的利益。“四清”运动尚未结束，又开展了更为猛烈的“文化大革命”运动。因此，1960年代以后的人民公社的财务管理和监督主要是依靠持续不断、上下结合、内外互动的政治运动加以维系和保障的。(www.xing528.com)

进入1980年代以后，人民公社体制被废除，国家进入到以经济建设为中心的时代，大规模的政治运动不再进行。虽然人民公社体制废除后家庭成为基本的生产和经营单位，但是农村仍然存在集体财产和收入。如制度规定的由村集体提取并支配的公积金、公益金和管理费。还有大量非统一制度规定的各种收入和支出，如南方水稻地区由村集体统一收取的水费。特别是一些沿海地区或城市附近的村庄，由于土地转让、举办企业而产生大量集体财产和收入。与公社时代不同的是，改革后的村集体的收支主要是以货币而不是实物的方式存在的。这种方式对财务管理提出更高的要求。但与公社体制不同的是，改革后村财务管理却相对松弛。到1980年代后期，随着《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》的颁布，农村社会开始根据法律建立村委会组织，并相应地建立村集体的财务管理体系。由于村民委员会属于村民群众自治组织，自治的重要内容就是村集体的财务管理，实行村财自治。1998年修订后的《村委会组织法》更明确地强调村财自治，特别是民主管理。该法第十九条规定：“涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理：（一）乡统筹的收缴方法，村提留的收缴及使用；（二）本村享受误工补贴的人数及补贴标准；（三）从村集体经济所得收益的使用；（四）村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案；（六）村民的承包经营方案；（七）宅基地的使用方案；（八）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。”这八条规定可以说都与村集体财产和财务密切相关。该法律的第二十二条还规定：“村民委员会实行村务公开制度。村民委员会应当及时公布下列事项，其中涉及财务的事项至少每六个月公布一次，接受村民的监督：（一）本法第十九条规定的由村民会议讨论决定的事项及其实施情况；（二）国家计划生育政策的落实方案；（三）救灾救济款物的发放情况；（四）水电费的收缴以及涉及本村村民利益、村民普遍关心的其他事项。”由于村集体财产和财务是村民最为关心的事宜，进入21世纪以后，国家对村务公开和民主管理更加重视。

总体而言，农村改革后，国家主要是通过国家法律赋予村民委员会和村民以财务自治权，对村集体财务进行民主管理。但是这种内部化管理并非很快就能达到法律期望的效果。正如许多地方的村民自治变成村干部自治一样，村财自治实际上则是少数村干部自我决定，由此造成村财务管理混乱，村民意见很大。村民不信任村干部，村干部也缺乏必要的权威。为此，在一些地方，乡镇政府介入到村集体财务的管理，实行“村财乡管”。乡镇管理村级财务，有不同形式。有的是指导，这是符合法律精神的。有的是直接控制，实际上弱化了村财自治。还有的则以此为名，形成村干部与乡镇干部的结盟，谋取私利。

村民自治的制度安排是朝着村民参与财政治理的方向发展的。尽管这种参与还很有限，但它打开了民众参与财政治理，从而通过参与建立政治认同的大门。只有经过公开和监督的财政治理才能得到村民的信任。这种参与式的财政治理正在向政府治理的层面扩展。21世纪以来，在浙江省的一些地方的乡镇出现了“参与式预算”，村民通过乡镇人大参与乡镇财政治理。参与式的财政治理成为国家对乡村社会进行财政整合的新方式。