农业财政转向公共财政的路径

进入21世纪之初，以国家废除农业税为标志，国家对乡土社会的财政整合进入到一个崭新的历史时期，这就是从农业财政向公共财政的转变。国家财政不仅仅是从农村汲取，更重要的是投入到农村。

在农业社会，农业是主要的产业，甚至是唯一的产业，自然也是国家财政的主要来源。因此，农业社会与农业财政是一致的。特别是在专制制度的传统国家之下，农业税收的主要承担者是农业生产者，国家依靠暴力和传统从农村汲取财政资源，而极少投入到农村去。直到1949年，中国仍然是农业国家，主要税收来源于农业。中华人民共和国建立后，国家的性质发生了根本变化，但是农业财政的农业社会基础没有改变，因此，农业财政的特性仍然以新的形式延续下来。

农业财政有以下两个突出特点：

其一，汲取型，即国家通过农业税赋等方式向农村汲取财政资源，而相应的投入却很少。1949年以后，国家不仅要依靠从农村汲取财政资源供养国家治理，还要为国家的工业化和城市化提供支持。因此，1949年以来，国家从农村的财政汲取数量是历史上空前的。特别是借助一系列制度安排，国家的汲取能力大大提升，国家也能够实现超限度汲取，如“征收过头粮”。正是这种超征多征，引起了1959—1961年期间的农村严重饥荒。当然，1949年后，国家对农村的投入也是传统国家无法想象和难以企及的，只是这种投入主要限于农业生产领域，服务和服从于农业生产。没有这种投入，国家也不可能从农村获取更多财政资源。而大量的农村社会公共物品的投入主要依靠的是农村自身的力量。与城市社会的教育属于公办（实际为国家兴办）不同，农村老师则是民办，即由农民出资出力。民办学校建设资金来自农民，民办教师拿取的工分也是农民生产收入的一部分。与城市医疗实行公费医疗不同，农村主要是自费医疗。虽然在“文化大革命”期间出现了“合作医疗”，但这仅仅限于农村内部，其医疗费用仍然来自农村内部。

至1979年，通过近三十年的经济建设，国家的财政状况发生了重大变化，这就是农业收入占国家收入的比例迅速下降，国家对农业财政的依靠性也变小。但是，农业财政的汲取性没有发生根本性变化，并有了新的特点。一是国家对农业生产的投入，特别是农业基础工程的投入相对较小。1980年代，国家通过体制改革，从农村获取了大量的农产品，但与此相应，国家对农业生产的投入却不成比例。二是农户成为生产主体，也成为纳税主体。在这种情况下，各种各样正式或非正式的税赋都加于农民。特别是在那些主要由农业税赋供养政府的农业地区，农民负担迅速增长。三是农村公共物品的提供仍然依靠农村自己，而且具有强制性。如国家颁布义务教育法，规定适龄人口都必须接受九年制义务教育。而为实现国家目的的费用在农村得由农民自己解决。许多地区以“人民事业人民办”的名义，向农民集资办学。教育集资因此成为1990年代农民的主要负担之一。随着人民公社体制的废除，农村合作医疗的基础不复存在，农民主要依靠自费医疗。而自1980年代以后，医疗费用迅速提高，大大超出农民收入的增长幅度。所以，虽然改革后农民能够实现温饱问题，但就学就医问题十分突出，出现了“因学返贫”“因病返贫”的现象。

其二，义务型，即国家根据土地和人口收取税赋，这种税赋是由产业决定的，并具有强制性。在农业社会，农业是主要产业，也是主要甚至唯一的财政来源。因此，国家根据农业生产资料——土地和从事农业的人口——农民收取税赋。只要拥有土地或者是从事农业的人口，就必须缴纳国家税赋。否则就会受到法律的制裁。而国家的财政收支则无须经过提交税赋者的同意。换言之，农民只有提交税赋的责任，而没有过问财政收支并享受财政产品的权利。在传统国家，国家向农业人口要求纳税成为理所当然之事，没有就为何纳税作出论证。这一历史传统一直延续下来。中华人民共和国建立以后，国家明文规定了农业税，并就为何征收农业税作出了说明。但农业税作为一种因农业产业和人口而征收的税的特性并没有改变。特别是随着工业和城市的发展，国家征收税赋也体现了城乡的差异。依靠工资收入生活的城市职工及干部，尽管收入要高于农业人口，但并不直接从收入中上缴税收。1978年后，农村实行家庭经营，村集体将土地承包给农民，同时也将缴纳税收的责任转移给农民。农民的承包地又称为“责任田”，即农民在承包集体土地的同时，必须承担上缴税赋的责任。而上缴多少，上缴后如何使用，农民却没有太多实质的支配权。尽管1978年，城市人口开始缴纳个人所得税，但上缴的起点较高，城乡差别仍然相当大。如城市人口提交个人所得税的最初起点是月收入800元。与此同时，农村人口的月收入平均才200元左右。这说明在一个国家同时存在着两种纳税标准。不平等的交税标准导致农民的收入增长更加缓慢，也不利于农民对国家的认同和调动农民的农业生产积极性。

进入21世纪，国家废除了农业税。这是一个历史的转折点。它的意义不仅仅是废除了延续数千年的农业税传统，更重要的是开启了一个新的时代，这就是由农业财政向公共财政的转变。

公共性具有普适性和平等性。现代国家的重要特性是国家公民享有平等的权利，处于平等的地位。而现代国家的财政基础则是公共财政。即国家的财政收入取自所有成员，特别是那些收入较高的成员，国家财政支出对象包括所有社会成员，特别是那些收入较低的成员。进入21世纪以后，国家财政由农业财政向公共财政转变主要体现在两个方面：(www.xing528.com)

一是支持型，即农村得到国家更多的财政支持。21世纪初，国家得以废除农业税，结束农业财政的时代，从根本上说在于国家的财政基础发生了重大变化。1949年前，国家的财政收入来源85%以上来自农业，而在50年后，国家的财政收入来源85%以上来自非农产业。换言之，国家可以不再依靠农业来支持工业，不依靠农业税赋供养政府。随着经济发展，特别是经济结构的变化，国家对经济社会发展格局作出了新的判断，这就是国家进入了一个“以工业支持农业，以城市带动乡村”的新时代。这种支持和带动的重要体现就是国家对农村的财政支持。其背后的政治逻辑实际上体现了现代国家的公平财政原则。由于长期历史原因，城乡经济和收入差距日益扩大。国家需要通过财政支持的方式去缩小这一差距，体现现代国家的公共财政的特质。

国家开启公共财政后，对农村的财政支持有：（1）对农村基础设施的投入。1978年前实行人民公社体制期间，国家为了获得更多的农业产品，对农业生产基础设施给予了前所未有的投入。特别是人民公社将农民劳动国家化，国家可以通过人民公社组织进行大规模的基础设施修建。这种修建主要依靠农民的劳动投入，而无须太多国家的直接财政投入。1978年以后，由于人民公社体制的废除，依靠公社组织进行农业基础设施投入的基础不复存在，而农村改革后实行的家庭经营方式使得大规模修建农村基础设施十分困难。这种状况不仅造成原有的基础设施年久失修，而且农村发展中需要的新的基础设施也无法修建，从而影响制约着农村发展。针对这一状况，改革后，农村基础设施的建设主要依靠国家财政的投入。尤其是国家提出建设社会主义新农村的任务以后，加大了对农村基础设施的投入，极大地改善了农村基础设施条件。

（2）对农产品生产的直接补贴。1950年代，国家为了实行工业化，通过工农产品价格剪刀差的方式，从农村汲取财政资源。为了调动农民生产积极性，国家给予农民生产奖励，如对产量高者给予化肥奖励。1978年以后，这种奖励的力度更大。但是这种奖励政策尚未制度化、普适化。进入新世纪以后，国家以财政支持农村的重要举措，就是实行对粮食等农产品生产的直接补贴。这种补贴政策不仅是调动了农民的农业生产积极性，同时也加强了农民与国家的联系，使农民从生产领域直接感受到国家公共财政的支持。（3）对农村社会建设的支持。农村改革前的社会建设主要依靠农村内部积累。这种积累水平不高，但有人民公社组织作为支撑。农村改革后，由于公社体制的废除，农民的就学、就医等迅速外部化，即需要从农村外部提供。而外部性的就学和就医价格急剧上升，大大超出农民生产产品价格的上升程度。同时，农民的就学和就医要求也高了。由此造成农民的就学和就医困难。在历史上，养老主要依靠家庭内部。人民公社体制为那些家庭养老困难者提供了一定的条件。人民公社体制废除后，家庭养老的功能日益弱化，养老成为重要的社会问题。农村改革，特别是进入新世纪以后，国家对农村的财政支持的重要方面，就是农村的社会建设，解决农民就学、就医和养老等民生问题。九年制义务教育是国家的法定目标，全部由国家财政支付。在农村实行新型的合作医疗制度，重要的特点就是由国家支付一部分资金。国家实行前所未有的新型农村养老保障制度，由国家给予财政支持。

国家对农村的财政支持，导致农民与国家的日常经济联系更为紧密。国家将各种补贴直接打入农民的账户，使农民能够在日常生活中处处感受到国家的存在，得到国家公共财政阳光的普照，其国家公民意识通过日常生活得以强化。与传统国家的农民以向谁交税作为国家认同基础不同的是，现代国家的农民是以得到国家财政支持作为国家认同的基础。

二是公平型，即城乡人口按公平的原则提交税赋，并同等享受财政的好处。在农业财政时代，农民的支付与获得是不成比例的。废除农业税尽管其初衷是调动农民的生产积极性，但其直接结果是导致现代国家公共财政的确立。现代公共财政的重要特点是“所得才所交”的原则。农民作为一个整体，其收入尚没有达到城市个人所得税的起征点。废除农业税后，国家没有向农民群体，特别是务农群体开征个人所得税。这体现了公平税赋的现代财政原则。在农业财政时代，公共服务具有城乡差异性，城市主要是国家财政提供，农村主要是自我提供，其水平自然较低。废除农业税以后，国家提出城乡基本公共服务均等化，国家为城乡统一提供基本的公共服务，让农民分享国家财政好处。当然，由于长期的城乡分割的格局，农民要跨越城乡获得统一的均等的公共服务还有一个过程。农村户口的适龄学生要到非户籍所在地的城市就学就受到限制。但总体上看，这种限制正在减少。

农民享受公共财政阳光的普照，标明农民作为一个平等的公民开始得以享受平等的公民权利。他们不再只是宪法名义上的平等国民，而在日常生活中也能够作为一个享有平等权利的国民而存在。后者对于农民更为直接，也更为真切。

因此，由农业财政向公共财政的转变，不仅仅在于农民能够获得国家财政好处，更重要的是国家可以借助公共财政的方式对乡村社会进行有机的整合。这种整合由于更多的是国家给予农民，因此更能够得到农民的认同。所以，废除农业税不是割断农民与国家的联系，而可以借助公共财政重新建立和强化农民与国家的联系，农民在日常生活中对国家的依赖更为直接和广泛。在农业财政时代，农民将缴纳税赋作为一种不得已的行为，“交完粮，自在王”，向国家提交税赋后便与国家没有关系，也不希望发生更多的关系。而在公共财政时代，农民获得了更多的国家的财政支持，这种支持对于农民来说愈多愈好，且他们的正常生产和生活愈来愈难以离开国家的财政支持，国家也因此从中获得更多的统治合法性。