财政对农业的投资及其优化

一、财政对农业投资的重要性

（一）农业在国民经济发展中的战略地位

“农业是国民经济的基础”，这是一句人们并不陌生的话。然而，回顾新中国成立50年的历史，我们不无遗憾地看到，农业发展问题并非始终如一地排在国家经济发展战略的优先地位。事实上，往往是每当农业发展滞后构成国民经济发展的“瓶颈”制约时，政府才不得不一次又一次地“回过头”来解决棘手的农业问题。造成这种状况的原因，主要在于我们对农业发展在国民经济发展过程中的战略地位认识不够。农业发展对于国民经济发展的重要意义主要表现在三个方面：（1）农业生产为我们提供了基本的生存条件，为其他生产活动提供了基础，这是基本的经济常识。即衣食之源、生存之本。（2）农业劳动生产率的提高是工业化的起点和基础。（3）稳定农业是使国民经济持续稳定发展的重要因素。

（二）农业部门的特殊性和财政投资的必要性

农业是一个特殊的生产部门。从农产品供应来看，一方面，它受气候条件及其他诸种条件的影响，不仅波动很大而且具有明显的周期性；另一方面，对农产品的需求却是相对稳定的。以相对稳定的需求和不规则波动的供给为特点的农产品供求关系不稳定，这会使农业部门的生产条件经常处于不稳定状态。上述的不稳定使得农业危机很难依靠自身的力量通过市场加以克服，这进一步又会强烈地干扰国民经济的正常运行。所以，为了稳定农业，并进一步稳定整个国民经济，政府必须广泛介入农业部门的生产和销售活动，将农业部门的发展置于政府的管理之下。

农业发展与财政有着十分密切的关系：一方面农业是国民经济的基础，自然也是财政的基础；从另一方面看，在发展农业中，国家财力的支持不仅是责无旁贷的，而且应当说支持甚至保证农业的发展是政府和财政的一项基本职责。农业发展的根本途径是提高农业生产率，提高农业生产率的必要条件之一是增加对农业的投入，因而安排好农业投入的资金来源是一个必须解决的重要问题。

在社会主义市场经济条件下，从长远看，农业投入的资金应当主要来自农业部门和农户自身的积累，国家投资只应发挥辅助作用。但是，要使农业部门和农户自身的积累成为农业投入的主要资金来源，有两个条件是必不可少的：（1）农产品的销售收入必须高于农业生产的投入成本，否则，农业部门的积累无从产生；（2）农业投资的收益率必须高于、至少不低于全社会平均的投资收益率，否则，农业部门即便产生了利润也不会向农业投资转化。在这两个条件中，第一个条件是根本的，因为农产品的销售收入高于农业生产的投入成本是保证农业投资收益率达到较高水平的基本条件。在我国目前的价格体系、GDP分配格局下，上述两个条件都是得不到满足的。主要原因在于，农产品的相对价格水平偏低，农业部门盈利水平长期处于偏低状态，很难形成有实际意义的利润规模。由于我国的农业生产以个体农户为单位，这个问题就更显得突出了。另外，我国近80％的人口滞留在农村，工业化一时还不可能容纳农业游离出来的劳动力，相对失业仍十分严重，人均收入仍处于低水平，农业生产即使能够形成利润也不大可能转入农业投入。十分明显，在这种情况下，如果政府不进行足够的投入，农业部门要获得发展几乎是不可能的。从理论上说，金融机构贷款也可以成为农业投资的资金来源，但是借款是要还本付息的。在农业投资盈利率较低的情况下，不可能将大量信用资金投放于农业部门，除非政府给金融机构的农业贷款以财政补贴，或者专门成立以农业部门为贷款对象的政策性金融机构，否则农业部门难以得到金融部门的支持。但是，如若这样做，仍需要国家财政拿出资金。

政府从事农业投资的必要性，并不只在于农业部门自身难以产生足够的积累，而且生产率较低的现状难以承受贷款的负担，更重要的是许多农业投资只适于由政府来进行。

二、发展农业支出

农业是国民经济中关系国计民生的重要物质生产部门，也是其他国民经济部门发展的重要条件，农业的稳定发展直接影响各国社会经济的稳定与增长，因此政府有必要通过投资或政策安排来促进农业的发展。

（一）影响农业投资增长的原因

1．传统农业生产方式

传统的农业以自然经济模式和小规模经营为主，在这种生产方式下，人们依靠简单的农业技能、劳动工具和土地而生存繁衍。从事农业生存主要依靠劳动力的投入，使农业成为最大的劳动密集型产业，因此造成无需更多的投资就可以维持农业生产活动的局面。

2．农业人口的增长

农业人口的增加，使得农业土地资源相对短缺，劳动力资源反而过剩，有限土地上的产出要为越来越多的人口分享，农业积累水平必然会越来越低。

3．工业化压力

一国的经济发展水平通常以工业化程度来衡量，因此实现工业化成为各国尤其是发展中国家经济快速发展的必由之路。这就使得大量的政府投资资金用于工业化建设，这势必会削弱对农业的投入。

4．市场经济制度下各经济部门的比较效益影响对农业的投资

由于农业生产关系到社会大众的生存需要，农产品的价格往往不能定得过高，因此农业的盈利水平通常要低于非农业经济部门，这就阻碍了社会投资流入农业部门，从而使得农业发展经常面临投资短缺的局面。

5．农业生产风险大影响社会投资流向农业

总体上来看，农业的发展仍取决于自然条件的好坏。在风调雨顺的年景，农业可能有好的收成；如果自然灾害发生频繁，农业可能歉收甚至颗粒无收。因此，农业更多的是“靠天吃饭”，而不是依靠技术。这就使得农业生产的风险无法准确预测。例如，2008年1月至2月在中国发生的大范围低温、雨雪、冰冻等自然灾害就导致1．78亿亩的农作物受灾，成灾8 764万亩，绝收2 536万亩。这些都是人们无法准确预测的灾害。这种风险使得社会投资更偏向于一些安全的项目或产业，而减少农业上的投资。(www.xing528.com)

（二）政府促进农业发展的主要途径

由于农业生产的特殊性和一些外部因素的影响，造成农业投资经常面临短缺的困扰，这使农业发展严重滞后，削弱了农业作为国民经济基础的作用。因此，为保证经济的稳定发展和国民生活的物质条件，政府有必要扶持农业，并通过以下主要途径来实现。

1．通过税收政策、价格政策、财政补贴及信贷政策等扶持农业

2006年全面废除农业税，农业税作为一种在农村征收、来源于农业并由农民直接承担的税赋，已在中国存续了2 600年之久，此次废除农业税可以说是“三农”建设的一项有力措施。另外，一些财政补贴政策也可以对农业的发展起到一定的积极作用。比如说，2008年中央支持“三农”的力度前所未有，一方面4月初国家提高农产品的收购价10％—14％，以鼓励农业生产，提高农民收入；另一方面对粮食直补、农资综合直补、良种补贴、农机具购置补贴和测土配方施肥补贴等补贴资金达到756．63亿元，比2007年增加234亿元，增长44．8％。

2．通过对农业科学研究与推广的投资与扶持促进农业生产发展

传统的农业技术科技含量低，增产潜力小，已不能满足我国人口增长的需要。科技兴农，通过农业科学技术提高农产品产量已成为各国农业发展的必由之路。农民自身不可能从事农业研究，需要政府投入资金。袁隆平被称为“世界杂交水稻之父”，可以说他的研究成果造福了中国大众也为世界农业的发展作出了巨大贡献。

3．通过对农业的直接投资为农业发展创造条件

不仅是要对重要的公共水利工程给予财力上的支持，更要加大政府对农业基础建设的支出、农业原材料的直接投资等。通过政府对农业的直接投资，解决农民难以解决的问题，为社会稳定经济的发展发挥重要作用。

（三）政府对农业投资的范围

政府对农业的投资主要包括大江大河大湖治理、国家级重要农业商品粮生产基地、大型重点防护林工程、退耕还林还草工程、气象预报预测系统和农业社会化服务体系等重要基础设施建设，其中水利建设将是农业基本建设的中心。

政府对农业投资还应以公益性农业投资、农业科技成果开发、推广为主体的基础性农业投资为主。普通单位及个人难以胜任这一类投资的要求。国家财政应从盈利性投资领域退出，而将投资范围严格限定在地方政府难以完成、企业不能做或不愿做的领域。当前国家财政应在水利设施建设、农村电网改造、农村道路建设、农业生态环境保护等领域加大投资力度，改善农业生产条件及农村生活环境，推动农村经济社会的全面发展。

三、我国财政对农业的投资

（一）财政支持农业的力度不断加大

支农力度的加大主要表现在：（1）我国农业连续多年获得好收成；（2）主要追求产量增长转变为质量和效益；（3）注意生态建设；（4）加快了城镇化建设，降低农业人口的比重。

（二）进一步完善财政的支农政策

财政在支持农村建设和农业发展方面仍存在众多薄弱环节：（1）财政用于农业支出的总额有所增加，但占财政总支出的比例仍呈现徘徊甚至下降的趋势；（2）投资结构不尽合理，直接用于改善农业生产和农民生活条件的基础设施的投资比例偏小，地区分布不平衡；（3）科技三项费用占农业支出的比例有所上升，但总体水平较低，不利于农业劳动生产率的提高；（4）有限的投入中有部分不能及时到位或更根本不能到位、挪用挤占现象严重，对支农资金的使用缺少监督保障。

首先，要根据《中华人民共和国农业法》的有关规定，多渠道筹集资金，加大对农业的投入。如确保财政的农业投入的增幅高于经常性收入的增幅，从预算内外筹集资金建立农业发展基金、水利建设基金等专项基金，并对专项资金使用实施配套政策，对既有经济效益又有社会效益的农业项目采取财政贴息政策，鼓励和支持引进国外贷款用于发展农业；通过财政支出引导农民、农村经济组织和社会其他方面增加对农业的投入等。

其次，思想观念上实现“两个转变”：一是过去的农业支持城市、农业支持工业逐步转变为城市返农业、工业返农业；二是加大农村财政投资体制改革的力度。

最后，具体采用四项措施：（1）大幅度增加国家对农业和农村基础设施建设的投资；（2）将农业投资的重点放在农业整体效益的提高上；（3）深化改革财政对农业的投资方式；（4）健全财政监督机制。