政策变迁的特点及优化措施

3.4.2.1　所使用政策工具的变迁

随着产业从产品化到产业化、再到市场化的逐步发展，政府在各时期所使用的政策工具也有变化。由于上一年出台的政策在当年仍然会继续发挥作用，各年份新出台的政策波动较大。例如，由于2011年及2012年出台的政策较多(这两年共出台11 项政策、使用226 次政策工具)，并且这些政策在2013年仍有作用，而随后的2013年仅新出台政策4 项，共使用政策工具41 次。

图3—2 展示了历年新出台的政策文本中三类政策工具的使用比例。各年份供给面政策工具的使用有一定波动; 虽然环境面政策工具的所占比例在三类政策工具中一直是最高的，但其所占比例呈现出下降的趋势; 需求面政策工具的所占比例从2004年的10%逐渐增长到2014年的40%左右，呈现增长趋势。

图3—2　历年新出台的各类政策工具使用比例

注: 由于2008年的政策文本数量为0，所以图中省略了2008年的数据，后文图形亦是如此。

图3—3 显示了各年份各类政策工具的累计使用量。三类政策工具的累计使用量与年份的拟合方程都是三次多项式最优，他们的一阶导数有需求面大于供给面大于环境面恒成立。这再次验证了需求面政策工具的使用量增长最快，环境面政策工具的使用量增长最慢。

图3—3　历年各类政策工具的累计使用量(www.xing528.com)

注: 本图中所添加的趋势线为三次方程曲线。经过spss 数据拟合，三类政策工具的累计使用量都是三次多项式拟合最优(供给面、环境面和需求面的R2 值分别为0.985、0.997、0.991)。

另外，本书分析的政策文本始于2004年，但国家科技部在“八五” (1990—1995)、“九五”时期就已经开始了相关方面的研究工作， “十五” 期间投入了8 亿元研发经费，承担研发项目的企业、大专院校、研究院所的总数超过了200 家。这些扶持主要是供给面的“科学与技术开发”，但研发项目的分配并没有以政策文本的形式展现。因此，在2004年之前，政府已经采用了大量的供给面政策工具。因此，随着产业发展，支持新兴产业发展所使用的政策工具呈现出从供给面到环境面、再到需求面的逐渐完善。

3.4.2.2　政策所支持的创新价值链的变迁

图3—4 显示了历年出台的政策作用于创新价值链四个环节的数量，我们由此可以得出一些规律。

图3—4　历年政策对创新价值链环节的推动

(1)政策对研发的支持呈现出周期性波动，具体表现为每个“五年” 的第一年出台的科技规划会密集扶持研发。数据显示2006年、2011年和2012年对研发的支持急剧增加，这是由于这三年各有一项专门针对科技发展的五年规划，2006年的《实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020)〉的若干配套政策》、2011年的《国家“十二五”科学和技术发展规划》、2012年的《电动汽车科技发展“十二五”专项规划》。2012年出台的这项政策按原计划是应该于2011年正式出台的。

(2)政策对产业化的扶持力量有限，且呈现“倒U”趋势。数据显示作用于推动产业化的政策文本较少，对产业化的大量支持从2006年开始增多，一直持续到2012年，但在2013年及2014年开始弱化。这也表明，中央政策大力支持研发推动以及市场拉动，而对产业化环节的作用力偏弱。其背后的原因一方面是由于位于中间的产业化环节容易受到前端的研发推动和后端的市场拉动，另一方面是由于企业的产业化实践更多地是受到当地地方政府的大力扶持。

(3)政策对公共领域推广和对私人领域推广的扶持都是从2009年开始显著增长，但目前对公共领域推广的扶持力度更大。虽然已经有大量政策针对于刺激私人消费市场，但由于私人消费市场的开启更为复杂，目前的政策效果目前还未显著显现。