中国流域综合管理体制的创新探析

流域机构的法律地位和行政地位不明确,又缺乏必要的监督管理手段,已经导致地方和部门之间条块分割管理江河利益的严重局面,不仅流域综合规划实施困难,而且诱发一系列新的问题,如:重要江河流域防洪形势严峻,直接威胁和影响国家经济安全;水污染和水土流失呈恶化趋势,水环境人为破坏严重;水资源的无序开发和单目标开发严重浪费了中国紧缺的水资源,直接干扰和影响着国民经济的可持续发展战略。为把流域水资源的开发利用与土地资源、原材料的开发利用、环境保护、维持生态平衡等方面结合起来,迫切需要建立一套着眼于整个流域的流域一体化综合管理体制。构建新型的流域综合管理机构应主要考虑三个原则:流域管理机构应当集中统一,一个流域内不应设立多个平行的流域性管理机构,所有有关流域性的管理事务应该集中统一到一个流域管理机构;流域管理机构应有相对独立的自主管理权;应该让各方面的代表充分参与流域管理,包括参加决策和监督决定或决议的贯彻执行。(黄秋洪,1999)

(一)建立流域综合管理的权威协调机构

首先应明确不可能在现有的区域行政系统之外再另建一套流域行政系统,流域综合管理的功能应主要通过流域涉及的各行政单位的协调来实现。所以加强流域综合管理机构的协调功能是改革创新的主要方向。为此,应改变现有的流域机构仅作为水利部的派出机构的状况,并把它变成或新建流域各行政区之间的议事、决策机构,并提高其行政级别。大流域的综合管理委员会由国家主管部委副部长和各省的主管副省长作为领导小组成员(现有流域机构可做为其常设办事机构),流域管理委员会通过的文件由相关部委和省(自治区、直辖市)共同发布,以增加其权威性。

(二)规范流域综合管理机构职能

现有的流域机构一方面综合管理权限不够,另一方面又机构过于庞大,把很多应该社会化的工程设计、施工等功能也包括在本应只执行管理功能的流域机构之中,造成流域机构定位不准,有时“养队伍”的思想背离了流域机构应站在全流域的角度进行综合管理的立场,干扰了流域综合管理的正常开展。因此,迫切需要规范流域管理机构的职责,剥离应该社会化的工程设计、施工方面的机构和队伍,使流域管理机构的职责集中到流域综合管理上来。(www.xing528.com)

(三)建立国际河流对外协调机构

国际河流一般是指流经或分隔两个或两个以上国家的河流。国际河流基本上可以分为两种类型:一是毗邻水道,即形成共同边界的水道,中国的黑龙江、鸭绿江、图们江、霍尔果斯河等都是以河与俄罗斯、哈萨克斯坦、朝鲜等国为部分边界。二是连接水道,指跨越而不是形成不同国家间边界的水道,中国西南和西北的许多国际河流都属这种类型。中国拥有国际河流的数量和跨境共享水资源量均居世界前列。(刘昌明等,1999)

国际河流的开发一般是参与开发的国家先根据国际法或国际惯例签订有关协议或条约,并根据协议或条约建立国际河流联合委员会或其他组织机构,然后由联合委员会或其他组织机构负责进行有关国际河流工程的研究、规划、设计、施工、运行、维护等。中国国际河流合作开发已提到议事日程的主要有图们江流域、澜沧江—湄公河流域等。但由于各流域国制度环境上的差异,缺乏有效的组织协调机构,致使国际河流的开发进展缓慢。因此,应当建立专门的国际河流开发的组织协调机构,具体协调流域国之间的各种政治、经济利益关系,如:流域国之间相互投资双重征税问题、跨境资源非法贸易问题、政策优惠程度问题、全流域通航协议的签订等,需要各流域国制定相应政策和具有法律效力的法律法规。